تحلیلی براصل سلسله مراتب اداری درحقوق اداری ایران
________________________________________
چکیده
این پژوهش،به بررسی وضعیت فعلی سلسله مراتب اداری در جمهوری اسلامی ایران و صلاحیت و حدود اختیارات هر مقام می پردازد. از نظر عرف اداری و تشکیلاتی و کاربرد عملی آن باید گفت که اصل سلسله مراتب اداری Administrative hierarchy) )را با کمک اصل اطاعت از اوامر مافوق در داخل اداره و اطاعت از قوانین باید تفسیر نمود . نیاز هر سازمان یا جامعه ای به سلسله مراتب اداری از مهمترین شاخص های یک مجموعه سازمانی می باشد. بر کلیه ی کارکنان و مدیران سازمان واجب است که سلسله مراتب سازمانی را در هرشرایط رعایت نمایند .چرا که اگر حتی در یک جامعه کوچک، فردی به عنوان مدیر یا رهبر انتخاب نشود ، آن جامعه از سه جهت دچار مشکل خواهد شد:
۱- جامعه مذکور دچار چالش می شود
۲ -افراد جامعه دچار سردرگمی می گردد
۳- سازمان یا جامعه از اهداف اصلی دور شده و به طرف کارهای حاشیه ای کشیده می شود.
نیاز هر سازمان یا جامعه ای به مدیر یا رهبر وسلسله مراتب اداری از مهمترین شاخص های یک مجموعه سازمان می باشد. بحث سلسله مراتب اداری و اطاعت از اوامر مافوق دراند یشه وفکر دانشمندان جدید سازمان و مدیریت بیشتر بر اصول روانشناسی مبتنی است و اختیارات قانونی یک مدیر به تنهایی تحقق هدفهای عالیه سازمان را تعیین نمی کند . بلکه همکاری و همفکری بین مدیر وکارمند اساس پیشرفت امور سازمان به شمار می رود .دستورها اعم از دستورهای کلی به صورت بخشنامه یا دستورهای انفرادی باید کتبی وجامع باشد تا هر کارمندی وظایف خود را به طور صریح بداند و فرصتی برای تغییر و تفسیر نگذارند.
سلسله مراتب اداری دیدگاه حقوقدانان ودانشمندان علوم اداری
هانری فایول اعتقاد داشت که سلسله مراتب باید آموخته شود. او در مورد ارتقاء کیفیت این اصل بسیار علاقه مند بود و ”اصولی“ را برای هدایت اعمال مدیریتی وسلسله مراتب طراحی کرد. هنوز هم، تعدادی از آنها بخشی از اصول مدیریت به شمار می روند. این اصول عبارتند از: اصل سلسله مراتب (یعنی خط ارتباطی روشن و ممتد از بالا تا پایین سازمان)، اصل وحدت فرماندهی (هر شخصی فقط باید از یک نفر دستور بگیرد) و اصل وحدت جهت (یک نفر باید مسؤول تمام فعالیت هایی باشد که هدف عملکردی یکسان دارند). وی فعالیتهای اداری وسلسله مراتب اداری را از مدیریت که شامل پیش بینی و طرح ریزی، سازماندهی، صدور دستور، ایجاد هماهنگی و نظارت در کلیه ی امور ششگانه ی فوق است مجزا می دانست.علی رغم ارائه اصول عام، فایول معتقد بود که ممکن است یک سازمان، حالات متعددی داشته باشد و حالت خاصی که یک سازمان پیدا می کند، بستگی به زمینه، وضع فعالیت و کیفیت کارکنان آن در هر لحظه ی خاص دارد. بنابراین بحث در مورد مسائلی مانند تمرکز یا عدم تمرکز بستگی به آن دارد که بدانیم برای هر سازمان بخصوص حد مطلوب تمرکز چیست.
ماکس وبر، دانشمند آلمانی اواخر قرن نوزدهم است که دیدگاههایش تأثیر شگرفی در زمینة مدیریت و جامعه شناسی سازمان ها برجای گذاشت. وبر تحلیلهای مفصل و پیچیده ای درباره عقلانیت در زمینه پدیده هایی چون دین، قانون، شهر و حتی موسیقی بدست داده است.در واقع، نظریاتش به نحوی عکس العملی بود در مقابل آنچه که وی در دوران خودش، نارسایی های عملکرد در سازمان ها می پنداشت. از میان همة موارد، او بیشتر به این مسئله توجه داشت که افراد در مشاغلی که منصوب شده بودند به علت قابلیت های آنها نبود، بلکه به لحاظ امتیازشان در جامعة آلمان بود. وی دیوانسالاری را نمونه عالی عقلانیت می دانست و در این حوزه دیوانی کردن در بخش وسیع تر در موردهای نهادهای سیاسی مطالعه می کند. او سه نوع نظام اقتدار را از هم متمایز می کند، اقتدار سنتی، فرهمندانه و عقلانی حقوقی.اومعتقدبودکه تنها جهان نوین غربی می تواند یک نظام اقتدار عقلانی حقوقی ( قانونی ) را بپروراند و تنها در همین جهان است که می توان رشد کامل دیوانسالاری نوین را یافت . در بقیه جهان نظام های اقتدار سنتی یا فرهمندانی از رشد نظام اقتدار عقلانی حقوقی ودیوانسالاری نوین جلوگیری می کنند.منظور از رهبری فرهمندانه، جاذبه ها و کششهای شخصیتی یک فرد که مجموعه ای از جاذبه های گفتاری ، پنداری، کرداری است، که بر روحیه جمعی یک قوم اثر کرده و بر آنها مسلط است. این تسلط به شکل پذیرش دسته جمعی افراد و یا قبول مشروعیت اقتدار فرهمندانه یک رهبر خواهد بود. اما در دوران اقتدار سنتی. رشد سه دوره خردتر در این نوع اقتدار وجود دارد؛ اقتدار پدر سالاری، اقتدار خاندانی و اقتدار سلطانی؛ در پدر سالاری، که اولین و ابتدایی ترین مرحله تکامل واقعی جامعه است، اقتدار بر حسب پذیرش قداست ارزشها و هنجارهای گذشتگان مدنظر می باشد. و در اقتدار خاندانی (terminal Authority) نسبت به اقتدار پدر سالاری حدود قلمرو بارزتر و گسترده تر است و سازمان اجتماعی پیچیده تری به وجود می آید و اقتدار حالت سازمان پیدا می کند. و نسبت به دوره قبل ( پدر سالاری) دوره اقتدار خاندانی دارای سازمان اداری و سیاسی می باشد. و تقسیم کار نیز در این حوزه ها دیده می باشد. در دوره اقتدار سلطانی نیز که مترادف با مفهوم امپراطوری می باشد که امور بر اساس قوانین انجام می گیرد و می توان نمونه های بروکراسی و دیوانسالاری وسلسله مراتب اداری را در آن مشاهده کرد و نسبت به دوره های قبل سازمان یافته تر می باشد. سازمانهای بوروکراتیک به شدت تخصصی و عقلانی شکل گرفته و اداره می شوند. با پیچیده تر شدن جوامع مدرن، بوروکراسی ها نیز رشد می یابند. از ویژگی های ساختاری غالب در این جوامع هماهنگی بوروکراتیک رفتار کثیری از مردم است. در دولت ها و اقتصادهای مدرن به کمک چنین تدابیر سازمانی است که برنامه ریزی و هماهنگی وسیع ممکن می شود.
مـحور تفکر وبر، یک ساختار ویژه ای بود کـه او اعـتقاد داشـت بـا آن مـی توان مشکلات گفته شده را بر طرف و اصلاح نمود و آن چیزی نبود جز بوروکراسی .این ساختار ایده آل، منطقی و کارآمدی از یک سازمان است که بر پایة منطق، نظم و قدرت مشروع بنا شده است.
ویژگی های بوروکراسی وبر شامل موارد زیر است:
1- تقسیم مشخص کار: شغل ها به خوبی تعریف و تفسیر شده اند و کارکنان در اجرای آنها بسیار مهارت کسب کرده اند.
2- سلسله مراتب روشن: اختیار و مسؤولیت به خوبی تعریف شده اند و متصدی هرپستی به متصدی پست بالاتر گزارش می دهد.
3- قوانین و مقررات رسمی: دستورالعمل های مکتوب، رفتارها و تصمیمات شاغلین را هدایت می کند و سوابق مدون حفظ می شوند.
۴- غیر شخصی بودن: قوانین و مقررات بدون هیچگونه ارجحیت و تبعیضی به طور یـکسان در مورد همه بـه کار بـرده مـی شوند و هیـچ فـردی از ارجحـیت خـاصی برخوردار نیست.
۵- ارتقاء شغلی بر مبنای شایستگی: کارکنان بر مبنای استعداد، توانایی و قابلیت اجرایی شان انتخاب می شوند و ارتقاء می یابند و مدیران، کارکنان حرفه ای سازمان ها به شمار می آیند.
بررسی اصل سلسله مراتب ادارای
اصل سلسله مراتب ادارای یک جاده دو طرفه است و لی ضعف و شدت آن را از پائین به بالا ویا از بالا به پائین از نظر خاص و ضمانت اجرایی یکسان برخوردار نمی باشد و اصلی است استثناء پذیر ؛ نه مطلق ولی استثنائات آن بسیار جزیی و نادرمی باشد . . اصل سلسله مراتب اداری سرچشمه مشروعیت خود را از حکم قانون می گیرد و عامل ایجاد نظم در اداره خواهد بود.آیا احکام و اوامر مافوق می بایست کتبی صادر شود یا به صورت شفاهی نیز امکانپذیر است؟ از نظر عرف اداری و تشکیلاتی و کاربرد عملی آن باید گفت که اصل سلسله مراتب اداری را با کمک اصل اطاعت از اوامر مافوق در داخل اداره و اطاعت از قوانین باید تفسیر نمود . هر چند از ظاهر قوانین می توان اینگونه استنباط کرد که احکام و اوامر مطلق است و اطلاق افاده عموم می کنند و باید بر آن شد که هم شامل احکام و اوامر کتبی و هم احکام و شفاهی است . لیکن برای استنباط صحیح از مفاد قانون باید عقل و منطق را به کمک طلبید ومفاد قانون را با ترازوی عقل سلیم و منطق سنجید . زیرا از نظر علم و عمل نمی توان از مفاد قوانین و مقررات اداری ؛ قواعد کلی و همه گیر منطبق با وقایع خارجی مختلف ترسیم نمود . بلکه باید آثار حاصله از امر و حکم نیز مورد توجه قرار گیرد . باید دید که هر حکم یا امری چه آثار و نتایجی از خود باقی خواهد گذشت و اثرات مادی و معنوی آن قبل از اجراء باید ارزیابی گردد . فرد تحت امر اثرات دستور یا حکم مافوق را حداقل مورد به مورد با موازین قوانین و مقررات سنجیده و در صورت عدم پیش بینی صریح در قوانین عقل و منطق خود را طلب کند و با احتیاط کامل قدم بر دارد .در زمانی که قوانین و مقررات صریح نمی باشند باید از اصول و قواعد کلی و عقل و منطق استعانت خواست .به این نحو که بین احکام و اوامر باید قائل به تفصیل شد . زیرا آنچه که از کلمه حکم یا احکام به ذهن متبادر می شود نوعی سند کتبی است و ضروری است که کتبی باشد اعم از اینکه ناظر بر انجام کار یا ترک کار در حدود امور ادرای باشد . ولی در مورد اوامر مهم و حساس و آثار و نتایجش را از اوامر غیر مهم دستور شفاهی نیز کفایت می کند ؛منتهی ارزیابی و تشخیص مهم از غیر مهم به عهده ماموران مادون خواهد بود.
دراینجایک سؤال کلی و اساسی مطرح می گردد ؛ آیا زیر دست موظف است اوامری را که از طرف مقام ما فوق صادر می شود ارزیابی نموده و قانونی و غیر قانونی بودن آنرا احراز کند؟ و فقط در صورت منطبق بودن با متون قانون به مورد اجراء گذارد ؟یا اینکه بالعکس صرف صدور دستور از طرف مقام صلاحیتدار کفایت می کند؟ در این خصوص صاحب نظران سه عقیده ابراز نموده اند : نظریه کور کور انه ؛ تطبیق آگاه و بینابین.
نظریه کور کورانه
برای آنکه نظمی در کار باشد لازم است مامور مادون از مقام مافوق خود اطاعت نموده و دستورات او را به مورد اجراء گذارد زیرا اگر قرار باشد هر ماموری به نحوی قانونی را تغییر و تفسیر کند و بنا به میل و تشخیص خود در مورد اجرای قوانین اقدام نماید ؛ سلسله مراتب اداری وهماهنگی در امور از بین می رود ؛ به طور کلی این نظریه آثار و نتایجش برای افراد بسیار خطرناک است. زیرا قدرت ابتکار و خلاقیت را از مادون گرفته و مامور تبدیل به ابزار دست آمر خواهد شد.
نظریه تطبیق آگاه

عده ای از علماء بر عکس برای مادون حق و یا تکلیف ارزیابی نمودن اوامر صادر و تشخیص قانونی بودن یا قانونی نبودن آن را قائل هستند و می گویند که هرگاه مافوق برمادون به اجرای امری بر خلاف قانون نماید، مادون نباید از آن اطاعت کند ؛ چرا که اطاعت از مافوق باید تا حدی باشد که قانون نقض نشود . بر این نظریه نیز ایرادی وارد نموده اند . بدین نحو که اگر مامورین را موظف به ارزیابی و تطبیق اوامر مقامات مافوق با متون قانونی نماییم ؛ حس انضباط و سلسله مراتب اداری وهماهنگی و اطاعت از بین می رود و تشخیص قانونی بودن و یا قانونی نبودن اوامر مواجه با سلیقه های متعدد و لزوماً برداشتها و تفاسیر متفاوت می شویم. زیرا هر ماموری ممکن است ،قانون را به میل و تشخیص خود تغییر و تفسیر کند و به بهانه های مختلف از اجرای اوامر قانونی مافوق سرباز زند و با قبول این نظریه لطمه بزرگی به اصل سلسله مراتب و هماهنگی واصل اطاعت از اوامر مافوق وارد خواهد شد و انسجام اداری از بین می رود.
نظریه بنیابین
نظریه نتایج سوء و نا مطلوبی که هر دو نظریه داشت ،برخی از علماء نظریه دیگری را مطرح نمودند . طبق نظریه مذکور بایستی میان اوامری که بطور وضوح بر خلاف قانونی است و دستوراتی که ظاهراً قانونی است ،تفاوت قائل شویم . اجرای اوامری که به طور بارز مغایر با قوانین است، رافع مسئولیت نیست. ولی دستوراتی که قانونی بودن یا قانونی نبودن آن همراه با شک و تردید است، سبب عدم مسئولیت زیر دستی که مجری آن اومر بوده ؛ می گردد.
ازمطالعه و تطبیق قوانین می توان گفت که در هرمورد مستخدم مکلف است، اوامر و احکام رؤسای ما فوق خود را ارزیابی کند. اگر چنانچه دستورات مافوق مخالف قوانین باشد ؛ باید کتباً مغایرت دستورات صادره را با قوانین و مقررات به مقام ما فوق اطلاع دهد ؛ حال اگر رؤسای مافوق مجدداً و کتباً اجرای دستورات خلاف قوانین را تاکید کردند، در اینجا می توان دو حالت فرض نمود.
1- اگر امور اداری باشد، مامور مادون مکلف به اجرای دستورات رؤسای ما فوق خود خواهد بود و در این مورد مسئولیتی متوجه وی نخواهد بود
۲- اگر در قلمرو قوانین جزایی یا حقوقی باشد، مستخدم مکلف به اطاعت از مافوق نمی باشد و اگر مرتکب انجام آن شد مسئولیت دارد و آمر و مامور هر دو مقصر خواهند بود.
مشکلات عملی و اجرایی قانون

هر چند که قانون چنین اختیاری را به مستخدم داده است که در هر مورد به ارزیابی اوامر و احکام مقام ما فوق خود بپردازد وموارد مغایرت دستورها را با قوانین و مقررات کتباً اعلام کند. اجرای این اصل در عمل با مشکلات عدیده ای مواجه خواهد شد. از جمله اینکه هر چند رؤسای مافوق ظاهراً علاقه مندی خود را نسبت به اجرای صحیح قوانین و مقررات اعلام می کنند. ولی در باطن و در موارد مختلف اغلب تمایل و پایبندی خود را به نحوی از انحاء اعلام کنند و حاضر هم نیستند علامت قانونی شکنی به پیشانی آنان نصب گردد . از اینجاست که اختلاف سلیقه و تضاد درونی مقام مافوق و مامور مادون شروع می شود . مادونی که نیازهای مادی و معنوی فراوانی دارد و تامین این نیازها همیشه الزاماً و قهراً از طرف قانونگزار انجام نمی شود . بدیهی است که برای اجرای قوانین و مقرّرات مربوط نسبت کشورهای پیشرفته هنوز راه درازی باقی است و قانون تعهداتی اجرایی در روابط کار برای حمایت ازمادون پیش بینی نکرده است.
اصل رعایت سلسله مراتب اداری:
بر کلیه ی کارکنان و مدیران سازمان فرض است که سلسله مراتب سازمانی را در هرشرایط رعایت نمایند چرا که اگر حتی در یک جامعه کوچک فردی به عنوان مدیر یا رهبر انتخاب نشود آن جامعه از سه جهت دچار مشکل خواهد شد:
۱- جامعه مذکور دچار چالش می شود.
۲- افراد جامعه دچار سردرگمی می گردد.
3- سازمان يا جامعه از اهداف اصلي دور شده و به طرف كارهاي حاشيه اي كشيده مي شود.
پس نياز هر سازمان يا جامعه اي به سلسله مراتب اداري از مهمترين شاخص هاي يك مجموعه سازماني مي باشد. در ذيل در خصو ص موارد مذكور بحث خواهيم كرد.

هانري فايول اعتقاد داشت كه مديريت بايد آموخته شود. او در مورد ارتقاء كيفيت مديريت بسيار علاقه‌مند بود و ”اصولي“ را براي هدايت اعمال مديريتي طراحي كرد. هنوز هم، تعدادي از آنها بخشي از اصول مديريت به شمار مي‌روند. اينها عبارتند از: اصل سلسله مراتب (يعني خط ارتباطي روشن و ممتد از بالا تا پايين سازمان)، اصل وحدت فرماندهي (هر شخصي فقط بايد از يك نفر دستور بگيرد) و اصل وحدت جهت (يك نفر بايد مسؤول تمام فعاليت‌هايي باشد كه هدف عملكردي يكسان دارند).
ماكس وبر، دانشمند آلماني اواخر قرن نوزدهم است كه ديدگاههايش تأثير شگرفي در زمينة مديريت و جامعه شناسي سازمان‌ها برجاي گذاشت. در واقع، نظرياتش به نحوي عكس العملي بود در مقابل آنچه كه وي در دوران خودش، نارسايي هاي عملكرد در سازمان‌ها مي‌پنداشت. از ميان همة موارد، او بيشتر به اين مسئله توجه داشت كه افراد در مشاغلي كه منصوب شده بودند به علت قابليت‌هاي آنها نبود، بلكه به لحاظ امتيازشان در جامعة آلمان بود.
مـحور تفكر وبر، يك ساختار ويژه‌اي بود كـه او اعـتقاد داشـت بـا آن مـي‌توان مشكلات گفته شده را بر طرف و اصلاح نمود و آن چيزي نبود جزء بوروكراسي .اين ساختار ايده‌آل، منطقي و كارآمدي از يك سازمان است كه بر پاية منطق، نظم و قدرت مشروع بنا شده است. ويژگي هاي بوروكراسي وبر شامل موارد زير است:
تقسيم مشخص كار: شغل‌ها به خوبي تعريف و تفسير شده‌اند و كاركنان در اجراي آنها بسيار مهارت كسب كرده اند.
سلسله مراتب روشن: اختيار و مسؤوليت به خوبي تعريف شده‌اند و متصدي هرپستي به متصدي پست بالاتر گزارش مي دهد.
قوانين و مقررات رسمي: دستورالعمل‌هاي مكتوب، رفتارها و تصميمات شاغلين را هدايت مي‌كند و سوابق مدون حفظ مي شوند.
غير شخصي بودن: قوانين و مقررات بدون هيچگونه ارجحيت و تبعيضي به طور يـكسان در مورد همه بـه‌كار بـرده مـي‌شوند و هيـچ فـردي از ارجحـيت خـاصي برخوردار نيست.
كار راهه شغلي بر مبناي شايستگي: كاركنان بر مبناي استعداد، توانايي و قابليت اجرايي‌شان انتخاب مي‌شوند و ارتقاء مي‌يابند و مديران، كاركنان حرفه‌اي سازمان‌ها به شمار مي آيند.


قانون استخدام کشوری (سلسله مراتب اداری)


ماده ۵۴ قانون استخدام كشوري نخستين تكليفي كه براي مستخدمين دولت تعيين كرده است رعايت
سلسله مراتب اداري است كه مقرر مي دارد : (( مستخدم مكلف است در حدود قوانين و مقررات ،
احكام و اوامر رؤساي مافوق خود را در امور اداري اطاعت نمايد...... ))
البته رعايت سلسله مراتب اداري مستلزم آنست كه :
اولاً مقام دستور دهنده صلاحيت قانوني لازم را داشته و ثانياً دستوراتش در حدود اختيارات قانوني او
باشد بعلاوه بين او و فرد دستورگيرنده رابطه آمر ومأمور يا رئيس و مرئوسي وجود داشته باشد . حال
چنانچه مستخدمي به هر دليل دستور مقام مافوق خود را اجرا نكرده و نسبت به آن تمرد وسرپيچي
كند متخلف شناخته مي شود. مأخذ : مجموعه قوانين استخدام كشوري



سلسله مراتب قانون‌گذاری در نظام اداری اسلامی/ با تأکید بر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
خبرگزاری فارس: مراد از «حوادث واقعه» در حدیث توقیع شریف ، رخدادها و پیشامدهای اجتماعی است که با مصالح عمومی جامعه ارتباط دارد و برای مردم اتفاق می‌افتد، نه صرفاً بیان احکام الهی، زیرا رجوع به فقها در احکام، امری بدیهی است.

چکیده
از آنجا که نظام اسلامی در عصر غیبت باید مبتنی بر نظریه ولایت فقیه باشد و مشروعیت همه ارکان آن به تنفیذ ولی‌فقیه است، می‌توان گفت نظام سیاسی اسلام، مبنای نظام اداری به شمار می‌آید. این پیوستگی و وابستگی دوسویه، زمانی پایدار می‌ماند که همواره نظام اداری هماهنگ و همسو با نظام سیاسی اسلام، مدیریت شود.
نظام اسلامی در ایران مبتنی بر همین نظریه شکل گرفته است که گاهی اوقات، ناهمسویی و ناهماهنگی این دو نظام با یکدیگر، منشاء چالش‌های جدی و حتی بحران‌هایی در عرصه اداره امور گردیده است.از این رو، این مقاله به تبیین یکی از ساز و کارهای هماهنگی با عنوان «سلسله‌مراتب قانون‌گذاری در نظام اداری اسلامی و تأثیر آن بر قوانین جاری (قانون اساسی، قانون عادی و مقررات دولتی) در نظام جمهوری اسلامی ایران به روش تفسیری و استنباطی از آیات و روایات می‌پردازد.
کلید واژه‌ها: قانون، نظام اداری، قانون اساسی، ربوبیت تکوینی،‌ ربوبیت تشریعی.
مقدمه
پل اپل‌بی پس از جنگ جهانی دوم، نظریاتی دربارة پیوند سیاست و اداره بیان کرد و بر این باور بود که قانون‌گذاران خط مشیء آینده را ترسیم می‌کنند و مدیران با اجرای سیاست‌ها و خط مشی‌های مصوب، اشکالات و نارسایی‌های آنها را کشف می‌کنند و پیشنهادهایی برای تغییر و تبدیل مقررات ارائه می‌دهند. به این ترتیب، آنان در وضع قوانین و خط مشی‌های آینده سهیم‌اند. از این‌رو، کلیه امور مربوط به قوه مجریه، مقنّنه، قضاییه و نیز خط مشی‌ها و امور اداری دارای اهمیتی یکسانند.
سلسله مراتب قانون‌گذاری در نظام اداری با تأکید بر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دارای سه مرتبه ولایت تشریعی خداوند، ولایت تقنینی معصومان(ع) و ولایت تقنینی فقیه است و بر قوانین جاری در نظام اداری یعنی قانون اساسی، قانون عادی (قوه مقننه) و مقررات دولتی (قوه مجریه) حاکمیت دارند.
به عبارت دیگر، احکام دادگاه را قوانین مقنّنه و قوانین این قوه را عمل قوه مجریه تعیین می‌کند و هر سه با هم کلیه امور سیاسی یک کشور را بر عهده دارند.1همبستگی بین خط مشی و اداره را در همه مراتب و مشاغل می‌توان یافت؛ در مجلس و دولت بدون برنامه کلی، «اداره» وجود ندارد و بدون اداره، «سیاست» بی‌معناست. چنانکه در ایران مدیران و دستگاه اداری نقش اساسی در تعیین سیاست دارند.
آنان در عمل لزوم تنظیم خط مشی و تعیین سیاست در زمینه‌های خاص را تشخیص داده به صورت پیشنهاد، از طریق سلسله مراتب اداری، به هیئت دولت ارائه می‌دهند، هیئت دولت آن را به صورت لایحه‌ای تقدیم قوه مقننه می‌کند. و معمولاً قوه مققنه هم پیشنهادهای دولت را با مختصر تغییراتی به تصویب می‌رساند.
این امر، نشان‌دهنده عدم وجود جدایی بین سیاست و اداره است.2 امام خمینی(ره)، بنیان‌گذار جمهوری اسلامی بر اساس نظریه ولایت فقیه، مشروعیت همه ارکان نظام اسلامی را به تنفیذ ولی فقیه می‌دانست و می‌فرمود: «ولایت فقیه در کار نباشد، طاغوت است، اگر به امر خدا نباشد، رییس جمهوری با نصب فقیه نباشد، غیرمشروع است. وقتی غیر مشروع شد، طاغوت است».3
از این‌رو، در اسلام نظام سیاسی مبنای نظام اداری به شمار می‌آید، بلکه تنفیذ ولی فقیه در رأس نظام سیاسی، مشروعیت بخش به آن می‌باشد. این ارتباط و پیوستگی، تا زمانی پایدار است که همواره نظام اداری هماهنگ و همسو با نظام سیاسی و ولایی اسلام مدیریت شود. ولی پس از شکل‌گیری نظام جمهوری اسلامی در ایران، هر از چندگاهی به دلیل سوء مدیریت، اختلال و ناهماهنگی بین دو نظام مزبور پیش آمده و به چالش‌های بنیادین و گاهی اوقات نیز به بحران‌هایی در عرصه اداره امور منجر شده است که خود موجب هدردادن سرمایه‌ها و منابع انسانی و مادی گردیده است.
از این‌رو، محقق در این مقاله به تبیین یکی از سازوکارهای هماهنگی با عنوان «سلسله مراتب قانون‌گذاری در نظام اداری اسلامی»، می‌پردازد. و تلاش می‌کند تا ضمن پاسخ‌گویی به این پرسش‌ که سلسله مراتب قانون‌گذاری در نظام اداری اسلامی چگونه است؟، به تبیین ارتباط بین ولایت تشریعی خداوند، ولایت تقینی معصوم(ع)، ولایت تقنینی فقیه، قانون اساسی، قانون عادی و مقررات دولتی بپردازد.
مفاهیم و اصطلاحات
1. نظام اداری: این واژه هم به ساختار و روابط بین واحدها در سازمان و هم به گروهی از افراد که گردهم می‌آیند تا سیاست‌ها و خط مشی‌های مشترکی را به کارگیرند، و برای دست‌یابی به هدف‌های مشترک بکوشند، اطلاق می‌شود.4
2. قانون: معرّب واژه یونانی(Kanon)، به معنای رسم، قاعده، روش و آیین است.5 «قانون» در اصطلاح، گاه به عنوان منبعی از منابع حقوق و در برابر عرف در نظر گرفته می‌شود. در این صورت، مقصود تمام مقرراتی است که از سوی یکی از مراجع ذی‌صلاح وضع شده باشد. قانون، در این معنای عام، علاوه بر مصوبات مجلس، شامل تصویب‌نامه‌ها و بخش‌نامه‌های اداری نیز می‌شود.
قانون در اصطلاح حقوق اساسی، به مصوباتی اطلاق می‌گردد که با تشریفات مقرر در قانون اساسی از سوی مجلس شورای اسلامی وضع شده یا از طریق همه‌پرسی، به طور مستقیم انجام گرفته باشد.6 برخی صاحب‌نظران، «قانون» را مجموعه بایدها و نبایدهایی می‌دانند که شیوه رفتار آدمی را در زندگی اجتماعی تعیین می‌کند.7
3. ربوبیت تکوینی: به این معناست که آفریننده‌ای غیر از خدا نیست، و گرداندن جهان نیز با خداوند تبارک و تعالی است.8
4. ربوبیت تشریعی: انسانی که در برابر خداوند تسلیم بوده، حق امر و نهی را برای او قائل باشد، باید فقط فرامین خداوند یا کسی را که از سوی او برای امر و نهی تعیین شده، و یا افرادی که دستورهای آنان، به اجازه او منتهی شود بپذیرد.9
5. قانون اساسی: مهم‌ترین سند حقوقی و سیاسی یک کشور، بیانگر بنیادها، نهادها، ساختارها، مناسبات سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی، حقوق اساسی، به خصوص نشان دهنده نوع حاکمیت و حکومتی است که در یک نظام سیاسی وجود دارد.10
توحید، مبنای قانون‌گذاری
جهان‌بینی توحیدی، خداوند را هم خالق و هم مالک حقیقی و هم ربّ تکوینی و تشریعی همه جهان هستی و انسان می‌داند. از این‌رو، انسان‌ها آن‌چنان آزاد نیستند که بتوانند در اشیای گوناگون و نیز درباره سایر انسان‌ها،‌هرگونه که بخواهند تصرف کنند و دست به اعتبارهایی بزنند که با مالکیت حقیقی خداوند متعال، تنافی داشته باشد؛ یعنی در جهان‌بینی توحیدی، هیچ فردی حق اعتبار و انشای امر و نهی خارج از چارچوب شرع را ندارد. حتی اجماع افراد یک جامعه، یا همه انسان‌های روی زمین، مبنایی برای وضع قانون شرعی نخواهد بود.
به تعبیر دیگر، از آنجا که احکام و مقررات فردی و اجتماعی، باید با مصالح این جهانی و هم با مصالح اخروی و ابدی سازگار باشد و عقل آدمی از کشف وجود و عدم این دو سازگاری ناتوان است، بشر نمی‌تواند قانونی وضع کند که از نظر شرعی مشروع باشد. از این‌رو، انسان فقط در برابر امر و نهی پروردگار تسلیم بوده، یا از فردی که از سوی او برای امر و نهی تعیین شده یا از افرادی که دستورهای آنان به اجازه وی منتهی می‌شود، دستور پذیرفته و پیروی می‌کند و گرنه کسی به طور مستقل، حق امر و نهی به بندگان خدا را ندارد.11با توجه به مطلب یاد شده و با اشاره به آیاتی از قرآن روشن می‌شود چه کسی شایستگی قانون‌گذاری را دارد.
الف ـ مالکیت خداوند
مالکیت حقیقی، امری تکوینی و واقعی است. قرآن کریم این نوع مالکیت را منحصراً از آن خدا می‌شمرد؛ برخی آیات، اصل مالکیت را برای خدا اثبات می‌کند و برخی دیگر، فراگیر آن را و برخی نیز مالکیت حقیقی را از غیر خدا سلب می‌کند.
1. مالکیت انحصاری خداوند: آیاتی که اصل مالکیت و انحصار آن را برای خدا اثبات می‌کند:«ذلکم الله ربکم له الملک؛ این است خدا، پروردگار شما، فرمان از آنِ اوست» (فاطر: 13) این آیه به دلیل تقدم خبر بر مبتدا و وجود الف و لام در «الملک» مفید حصر است؛اوست خدایی که جز او معبودی نیست، همان فرمان‌روایی که از هر عیب مبرا و از هر نقص منزه است. (حشر: 23)
2. فراگیر بودن مالکیت خداوند: آیاتی که بیانگر عمومیت و جامعیت سلطه الاهی و مالکیت حقیقی خداوند سبحان نسبت به همه چیز است:«لِلَّهِ مُلْکُ السَّماواتِ وَ الْأَرْضِ وَ ما فِیهِنَّ وَ هُوَ عَلی کُلِّ شَیْ‏ءٍ قَدِیرٌ(مائده: 120)؛ فرمان روایی آسمان‌ها و زمین و هرچه که در خود آسمان‌ها و زمین است، از آن خداست و او بر همه چیز قادر است». کلمه «فیهنَّ» در آیه، اشاره به موجودات آسمانی و زمینی است که در خود آسمان‌ها و زمین موجودند.
«وَ لِلَّهِ مُلْکُ السَّماواتِ وَ الْأَرْضِ وَ ما بَیْنَهُما(مائده: 18ـ17)؛ فرمانروایی آسمان‌ها و زمین و هر چه میان آن دو است از آن خداست». کلمه «بینهما» در آیه، اشاره به موجوداتی دارد که در بین آسمان‌ها و زمین است.از این گونه آیات معلوم می‌شود که هر آنچه در دنیا و آخرت، زمین و آسمان و مابین آنهاست، خواه مجرد یا مادی، مملوک خداست.12
3. نفی مالکیت غیر خداوند: آیاتی که مالکیت را از غیر خدا نفی می‌کند:«شریکی در فرمان‌روایی برای او نیست».(اسراء: 111)«بگو کسانی را که به جای خدا (معبود خود) پنداشته‌اید بخوانید، آنان هم‌وزن ذره‌ای، نه در آسمان‌ها و نه در زمین، مالک چیزی نیستند و نه در آنها مشارکتی دارند و نه از جانب آنان برای خدا پشتیبانی است». (سباء: 22)13
ب ـ ربوبیت خداوند
ربوبیت تکوینی و تشریعی هر دو از آن خداست.آیه 36 سورة جاثیه جامع و بیانگر ربوبیت عام و وسیع الاهی نسبت به آسمان‌ها، زمین، انسان، عوالم گذشته، آینده و همة موجودات مجرد و مادی است.از نظر قرآن کریم انسان موحد معتقد به ربوبیت تکوینی (آفریننده‌ای غیر از خدا نیست) و هم به ربوبیت تشریعی (خدا، یگانه قانون‌گذار است و فقط باید از او اطاعت کرد) می‌باشد. از این‌رو، منکرین ربوبیت تشریعی، «مشرک» نامیده می‌شوند، چنان‌که دربارة اهل کتاب می‌فرماید: «یهود و نصاری دانشمندان و راهبان خود را به عنوان «رب» به شمار آورده و شریک خدا قرار داده بودند».(توبه: 31)
مجلس شورای اسلامی با همه اقتدار و نفوذی که بر قوای دیگر دارد و با وجود صلاحیت انحصاری‌اش در وضع قوانین و نظارتش بر دستگاه‌ها و مقامات عالی رتبه اجرایی، بدون وجود «شورای نگهبان» اعتبار قانونی ندارد.51 کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به تأیید شورای نگهبان برسد.52 این الزام قانونی به این دلیل است که کلیه مصوبات مجلس از دو نظر باید مورد مداقّه و تأیید قرار گیرند: یکی از جهت عدم مغایرت با احکام اسلامی، دیگر از جهت عدم تعارض با قانون اساسی. و شورای نگهبان، همان نهادی است که این وظیفه را بر عهده دارد.
همانطور که در روایات تفسیر شده است، ایشان اطاعت بی‌چون و چرای آنها را مثل اطاعت خدا واجب می‌دانستند. هر چه آنان می‌گفتند، مانند قانون خدا برایشان محترم بود، چنان که امام باقر(ع) در این‌باره می‌فرماید: «اینکه احبار (دانشمندان) را به عنوان «رب» گرفتند، منظور این نیست که برای آنان روزه گرفتند یا نماز خواندند، بلکه دستورهای خلاف حکم خدا را از آنان اطاعت کردند».14 از این‌رو، پذیرش ربوبیت تشریعی طاغوت‌ها و فراعنه نیز از منظر قرآن شرک به شمار می‌آید؛ چرا که ادعای فراعنه این نبود که ما خالق شما هستیم یا در نزول باران و برکات آسمانی نقش تکوینی داریم، بلکه ادعای اصلی آنان ربوبیت تشریعی بود. آنها می‌گفتند: رشد و کمال شما در پرتو حاکمیت و قانون تدوین شده اندیشه ماست.15
ج ـ حاکمیت خداوند
قرآن کریم حاکمیت مطلق را مخصوص خداوند می‌داند: «إِنِ الْحُکْمُ إِلاَّ لِلَّهِ أَمَرَ أَلاَّ تَعْبُدُوا إِلاَّ إِیَّاهُ(یوسف: 40)؛ حکم، جز، از آن خدا نیست، دستور داده که جز او را نپرستید».واژة «حکم»، معانی بسیاری دارد. ولی در این آیه، به قرینه عبارت «امر الاتعبدوا الا ایاه» بر معنایی دلالت دارد که لازمه‌اش امر و نهی است؛ یعنی این حاکمیت که مخصوص خداوند است، موجب می‌شود خداوند به بندگانش امر و نهی کند و مردم موظفند که فرامین او را اطاعت کنند.16چنانکه در قانون اساسی دربارة حاکمیت خداوند چنین آمده است:حاکمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست. همو، انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم ساخته است، هیچ‌کس نمی‌تواند این حق الاهی را از انسان سلب کند، یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد.17
دـ تسلیم مطلق در برابر خداوند
از دیدگاه قرآن، انسان‌ها باید در برابر خداوند متعال تسلیم مطلق بوده و از دین و آیین او فقط پیروی کنند:«هر کس چهرة خویش را به سوی خدا تسلیم کند در حالی که نیکوکار باشد...». (لقمان: 22) در حقیقت، واژة «اسلام» به معنای «تسلیم» است. چنانکه حضرت علی(ع) می‌فرماید: «الاسلام هو التسلیم»18 چنانچه در قانون اساسی، یکی از مبانی نظام جمهوری اسلامی را ایمان به خدای یکتا (لا اله الا الله) و اختصاص حاکمیت و تشریع به او و لزوم تسلیم در برابر امر او می‌داند.19
پیروی از احکام الاهی در اختلافات اجتماعی
در اندیشه دینی هنگامی که در جامعه در روابط اجتماعی و حقوقی بین افراد، اختلاف یا برخوردی پیش می‌آید، انسان باید برای دفع و حل آنها، به احکام الاهی رجوع کند: «در موردی که بین شما اختلاف پدید آمد، باید حکمش را از خدا بخواهید».(شوری: 10)یا در فرازی دیگر می‌فرماید:«حتی باید طبق حکم خدا حکم کنی و بپرهیز از اینکه تو را فریب‌دهند و باز دارند از اینکه مطابق دستور او قضاوت بکنی» (مائده: 49) یعنی آنچه را که خدا بر تو نازل کرده، نباید آن را نادیده انگاری و حکمی بر خلاف آن صادر کنی.البته ساحت مقدس پیامبراکرم(ص) به خاطر معصوم بودن، از این مطلب مبرّا بود، ولی خداوند برای تأکید و نیز برای اینکه دیگران هم بدانند احکام خدا دقیقا باید رعایت شود و هیچ تخلّفی از آن انجام نگیرد، این دستور را صادر می‌فرماید.
و ـ نکوهش وضع قانون بدون اذن الاهی
آیات الاهی افرادی را که از پیش خود قانونی را وضع کرده و حلال و حرامی را تعیین می‌کنند، بسیار نکوهش نموده و کار آنان را محکوم می‌کنند:«به اینها بگو آیا خدا به شما اجازه داده (که چنین کاری بکنید)، یا به خدا افترا می‌بندید؟»(یونس: 59)از این‌رو، کسی که بدون اجازه خداوند، حلال و حرامی را معین کند و قانونی را برای مردم وضع نماید، افترا بر خدا بسته است.20
در نتیجه، از نظر قرآن کریم خداوند متعال به جهت‌دارابودن ربوبیت تکوینی و احاطه علمی به مصالح و مفاسد، حق و عدل را بهتر از دیگران می‌داند. و حق قانون‌گذاری فقط برای خداوند متعال است.21 البته اگر قانون‌گذاری در طول قوانین الاهی و مستند به اجازه او باشد، شرک محسوب نمی‌شود. بلکه پیروی از آن ضرورت می‌یابد. در غیر این صورت، یعنی اگر مستقل و بدون استناد به اجازه خداوند باشد، این قانون از نظر اسلام اعتباری نخواهد داشت و مسلمانان هم به عنوان مسلمان بودن، الزامی به پیروی از آن نخواهند داشت.22
برپایه ایمان به این مبانی، در اصل دوم قانون اساسی، «نظام جمهوری اسلامی» چنین تعریف می‌شود:جمهوری اسلامی نظامی است بر پایه ایمان به: 1. خدای یکتا (لااله الاالله) و اختصاص حاکمیت و تشریع به او و لزوم تسلیم در برابر امر او؛ 2. وحی الاهی و نقش بنیادی آن در بیان قوانین؛ 3. معاد و نقش سازنده آن در سیر تکاملی انسان به سوی خدا؛ 4. عدل خدا در خلقت و تشریع؛ 5. امامت و رهبری مستمر و نقش اساسی آن در تداوم انقلاب اسلام... .23
سلسله مراتب قانون‌گذاری در نظام اداری اسلامی
اکنون که معلوم گردید حق قانون‌گذاری فقط برای خداوند متعال است، مگر اینکه قانون گذاری در طول قوانین الاهی و مستند به اجازه او باشد، قوانین اسلامی را به طور کلی می‌توان به چهار نوع تقسیم کرد:
1. قوانینی که مستقیم از سوی خداوند متعال صادر شده است؛ عمده قوانین اسلام از این نوع‌اند که یا در قرآن کریم آمده، یا پیامبراکرم(ص) از جانب خداوند آنها را بیان کرده است، و با رجوع به کتاب خدا، سنّت پیامبر و جانشینان معصوم(ع) وی، می‌توان به آنها دست یافت؛
2. احکام و مقرراتی که خداوند، اختیار آن را به پیامبر اکرم(ص) داده، و ایشان به صورت اوامر و نواهی بیان فرموده است؛
3. مواردی که حکم قانونی آن را به امام تفویض نموده است؛
4. مواردی که خالی از حکم بوده و تصمیم‌گیری در آن، با ولی امر مسلمین می‌باشد، تا با توجه به زمینه‌ها و شرایط، به شکل مناسب در چارچوب قوانین شرعی عمل شود.24با توجه به این چهار نوع قانون اسلامی، به تبیین سلسله مراتب قانون‌گذاری در نظام اداری پرداخته می‌شود:
1. ولایت تشریعی خداوند
خدایی که خالق انسان و جهان،25 به هر چیز آگاه26 و احاطه‌اش نسبت به هر چیز کامل،27 غنی و بی‌نیاز مطلق،28 رحمتش فراگیر29 و منزه از هرگونه عیب و نقص و نسیان30 است، در امر تشریع و قانون‌گذاری، صلاحیت انحصاری دارد و ولایت تشریعی مختص به اوست. حصر در تشریع در مورد پیامبران و امامان نیز استثنا ندارد؛ آنان رسولان و مبلغان پیام الاهی هستند، نه قانون‌گذاران، اگر هم در موارد معدودی، تشریعی از جانب پیامبر انجام گرفته با اذن الاهی بوده است.
پس هیچ حکم و فرمانی جز فرمان خداوند مشروعیت ندارد: «ان الحکم الا لله»(انعام: 57). از این‌رو، نظام‌هایی که حاکمیت مطلق خداوند را در عرصه تکوین و تشریع به رسمیت شناخته‌اند، در عرصه قانون‌گذاری با دیگر نظام‌ها تفاوت بنیادین دارند.31چنانکه امام خمینی(ره) در این باره می‌فرماید:فرق اساسی حکومت اسلامی با حکومت‌های «مشروطه، سلطنتی و جمهوری» در این است که نمایندگان مردم یا شاه در این گونه رژیم‌ها به قانون‌گذاری می‌پردازند؛ در صورتی که قدرت مقننه و اختیار تشریع در اسلام به خداوند متعال اختصاص یافته است. شارع مقدس اسلام، یگانه قدرت مقننه است. هیچ کس حق قانون‌گذاری ندارد و هیچ قانونی جز حکم شارع را نمی‌توان به مورد اجرا گذاشت.32از این‌رو، فقیهان و مجتهدان، همگی اسلام‌شناسان و قانون‌دانی هستند که با استناد به منابع، احکام و قوانین الاهی را بیان می‌کنند.
2. ولایت تقنینی معصومان(ع)
یکی از شئون معصومان(ع)، زعامت سیاسی و رهبری اجتماعی است. پیامبراکرم(ص) در زمان حیات خود، به عنوان ولی امر مسلمین، رهبری و مدیریت امور جامعه را به عنوان شأنی از شئون رسالت بر عهده داشت و پیروی از اوامر او، ناشی از حقی بود که خداوند به ایشان واگذار کرده بود: «وَ ما أَرْسَلْنا مِنْ رَسُولٍ إِلاَّ لِیُطاعَ بِإِذْنِ اللَّهِ؛ (نساء: 64) پیامبری را نفرستادیم مگر برای این که با اجازه خداوند پیروی شود».
پس از ولایت تشریعی خداوند و ولایت تقنینی حضرات معصومان(ع) در عصر غیبت حضرت ولی عصر(عج)، باید در قانون‌گذاری و صدور احکام ولایی برای اداره امور اجتماعی، به ولی فقیه رجوع کرد. چنانکه در توقیع شریف، مرحوم صدوق در کمال‌الدین، از اسحاق بن یعقوب نقل می‌کند: حضرت ولی عصر(عج) در پاسخ وی مرقوم فرمودند: «اما الحوادث الواقعة فارجعوا الی رواة حدیثنا فانهم حجتی علیکم و انا حجت الله علیهم»؛ در رخدادهایی که اتفاق می‌افتد، به راویان حدیث ما مراجعه کنید؛ زیرا آنان حجت من بر شمایند و من حجت خدا بر آنان هستم.»
آن حضرت وظیفه داشت احکام و قوانین الاهی را اجرا و جامعه مسلمانان را اداره کند و در اصلاح امور مادی و معنوی آنان بکوشد. از این‌رو، پیامبراکرم(ص) برای عظمت اسلام و مسلمانان و برقراری نظم و امنیت، دستور صادر می‌کرد، همه امور حکومتی جامعه اسلامی در اختیار ایشان بود و مسلمانان مطیع وی بودند.33 در این زمینه، آیة «النبی اولی بالمؤمنین من انفسهم(احزاب: 6)؛ رسول اکرم(ص) بر مؤمنان از خود آنها سزاوارتر است»، به اولویت بر نفوس، به همان ولایت عامه و زعامت سیاسی اشاره دارد. این ولایت، یکی از شاخه‌های زعامت سیاسی (به معنای عام آن)، ولایت در «قضا و فصل خصومت» است که از مناصب پیامبراکرم(ص) به شمار می‌آید.
چنان که قرآن کریم در این باره می‌فرماید:«سوگند به پروردگارت که ایمان نمی‌آورند مگر آنکه در نزاع میان خود، تو را داور قرار دهند و از حکمی که تو می‌دهی هیچ دلگیر نشوند و تسلیم محض باشند».(نساء: 65)هنگامی که پیامبر اکرم(ص) در مقام حاکم اسلامی دستوری را صادر می‌فرمودند، قصد بیان حکم الله واقعی را نداشتند؛ یعنی آنها را به عنوان وحی از جانب خداوند نمی‌دانستند.
البته صدور این گونه حکم‌ها، بدون ضابطه هم نبود.چنان‌که ایشان در مقام داوری و قضاوت می‌فرمودند:34 «من در دادگاه به هنگام قضاوت، با شهود و قسم و ضوابط ظاهری حکم می‌کنم و آن حکم قطعی است و باید اجرا شود. اگر هم خلاف باشد، آن کسی که از طریق این حکم، مالی را بگیرد، باید بداند که «آن مال حرام و خبیث و آلوده است». از این‌رو، اگر شخصی بر حسب حکم ظاهری قاضی، از کسی چیزی بگیرد که می‌داند حق او نیست، این آلوده است. ولی حکم در جای خود قطعی است؛ چون حکم قاضی برای فصل و قطع و تمام کردن غائله آمده است، نه برای بیان یک حکم واقع.35
آیه‌های دیگری نیز مانند «اطیعوالله و اطیعوالرسول»(تغابن: 2) یا «و من یطع الرسول فقد اطاع الله» (نساء: ، و یا «اطیعواالله و اطیعواالرسول و اولی‌الامر منکم(نساء: 59)، بر این معنا دلالت دارند که قوانین و مقرراتی را که خداوند در اختیار پیامبر اکرم(ص) و پس از ایشان، به امامان معصوم(ع) واگذار نموده و به شکل اوامر و نواهی برای اداره امور اجتماعی مسلمانان و هدایت و رهبری امت اسلامی، به مقتضای موقعیت و شرایط موجود برای دستیابی به اهداف والای الاهی، صادر می‌گردید.36
از این‌رو، پیشنهاد جزیه به اهل کتاب یا صدور فرمان جنگ و...، به عنوان احکام ولایی بر مردم واجب گردید و اطاعت از آن ضروری می‌نموده در دوران امام علی(ع) نیز ملاک همین بود؛ دستور عقب‌نشینی به مالک اشتر در جنگ صفین، یا بر کناری معاویه در روزهای اول حکومت و... را می‌توان از احکام و فرامین ولایی ایشان به شمار آورد.37
3. ولایت تقنینی فقیه
در این مرتبه، پس از ولایت تشریعی خداوند و ولایت تقنینی حضرات معصومان(ع) در عصر غیبت حضرت ولی عصر(عج)، باید در قانون‌گذاری و صدور احکام ولایی برای اداره امور اجتماعی، به ولی فقیه رجوع کرد. چنانکه در توقیع شریف، مرحوم صدوق در کمال‌الدین، از اسحاق بن یعقوب نقل می‌کند: حضرت ولی عصر(عج) در پاسخ وی مرقوم فرمودند: «اما الحوادث الواقعة فارجعوا الی رواة حدیثنا فانهم حجتی علیکم و انا حجت الله علیهم»؛ در رخدادهایی که اتفاق می‌افتد، به راویان حدیث ما مراجعه کنید؛ زیرا آنان حجت من بر شمایند و من حجت خدا بر آنان هستم.»38
روشن است که مراد از «حوادث واقعه» در این حدیث، رخدادها و پیشامدهای اجتماعی است که با مصالح عمومی جامعه ارتباط دارد و برای مردم اتفاق می‌افتد، نه صرفاً بیان احکام الهی، زیرا رجوع به فقها در احکام، امری بدیهی است. برای نمونه، با پیدایش مواد مخدر یا در ارتباط با هجوم دشمنان به جامعه اسلامی و گرفتن امتیازاتی که منجر به سلطه بیگانه می‌شود، نظیر امتیاز تنباکو در زمان مشروطه باید به فقها رجوع کرد.
از سوی دیگر، منظور از «حجت‌بودن فقها» در همه شئون جامعه، و با وجود آنان برای اداره امور جامعه و قضاوت، نمی‌توان به دیگران مراجعه کرد. منظور از «راویان حدیث» نیز کسانی هستند که اهل معرفت به احادیث و بصیرت در حلال و حرام دین هستند، در نتیجه، جمله «فانهم حجتی علیکم» بر این نکته دلالت می‌کند که فقیه، همة شئون امام معصوم را در جامعه اسلامی دارد. روایت به عصر غیبت نظر داشته و ناظر به جانشینی فقهای شیعه در همه امور، از جمله زمامداری جامعه اسلامی است.
همان گونه که در عصر حضور، اگر کسی از سوی امام(ع) بر امری گمارده می‌شد، مردم موظف بودند دستورهای او را اطاعت کنند و مخالفت با وی، مخالفت با امام معصوم(ع) شمرده می‌شد، در عصر غیبت نیز مردم موظف هستند از فقیه، که از سوی معصوم(ع) برای حاکمیت جامعه اسلامی منصوب شده است. اطاعت کنند.39
در این زمینه نیز می‌توان به روایت مقبوله عمر بن حنظله، که از امام صادق(ع) نقل شده است، استناد کرد: «ینظر ان من کان منکم ممن قد روی حدیثنا ونظر فی حلالها و حرامنا و عرف احکامنا فلیرضوا به حکماً فانی قد جعلته علیکم حاکماً...؛ مردم باید دقت کنند و از بین فقهایی که راوی حدیث ما هستند و در احکام حلال و حرام ما صاحب نظرند و با احکام ما (اهل‌بیت(ع)) آشنایی دارند، فقیهی را انتخاب کنند و او را در میان خود به عنوان داور بپذیرند؛ چرا که من او را بر شما حاکم قرار دادم».40
این حدیث بیانگر آن است که فقها از سوی ائمه معصومان(ع)، به عنوان حاکم تعیین شده‌اند و شیعیان در اختلافات خود، باید به افرادی مراجعه کنند که به حلال و حرام الاهی بصیرت و آگاهی دارند، کسانی که حکم آنان را بپذیرند، حکم خدا را پذیرفته‌اند و کسانی که حکم آنان را رد کنند، حکم خدا را رد کرده‌اند.در این حدیث، جملة «فانی قد جعلته علکیم حاکما»، کلی و مطلق است و مشتمل بر قضاوت، امارت و حکومت می‌شود.41چنانکه ولایت امر و امامت درعصر غیبت، مطابق قانون اساسی، بر عهده «فقیه» است:...در زمان غیبت حضرت ولی عصر(عج) در جمهوری اسلامی ایران، ولایت امر و امامت بر عهده فقیه عادل و با تقوا آگاه به زمان، شجاع، مدیر و مدبر است که طبق اصل یکصدو هفتم عهده دار آن می‌گردد.42
اختیارات ولی فقیه
بر اساس نظریه ولایت مطلقه فقیه، ولی فقیه به عنوان عالی‌ترین مقام حکومتی دارای اختیاراتی است که دست او را در ادارة حکومت و هدایت جامعه به سوی سعادت باز می‌گذارد. در مقابل، کسانی نیز اختیارات فقیه را محدود به امر فتوا در احکام فرعی شرعی (احکام اولیه)، مانند نماز، روزه و حج و یا قضاوت به موجب این احکام فرعی و در نهایت، تشخیص احکام ثانوی، بر اساس ملاک تزاحم اهم و مهم و یا عسر و حرج و اضطرار و نظایر آن می‌دانند. طرفداران ولایت مطلقه فقیه، علاوه بر وظایف فوق‌الذکر برای فقهاء، اختیارات ویژه‌ای به نام «احکام حکومتی» نیز قائل هستند.43
جریان قوانین در نظام اداری اسلامی
حاکمیت ولایت تشریعی خداوند و ولایت تقنینی معصومان(ع) و ولایت فقیه موجب مشروعیت‌بخشی به قوانین جاری در نظام اداری و اسلامی‌شدن آنها می‌گردد.قوانین جاری در جوامع انسانی، از نظر سلسله مراتب به قانون اساسی، قانون عادی و مقررات دولتی تقسیم می‌شوند. این سلسله مراتب عبارت است از:
1. قانون اساسی، ارزش پایداری و زیربنایی داشته و به طور معمول و مستقیم، قابل عمل نیست و توسط مجلس مؤسسان یا خبرگان وضع می‌گردد.
2. قانون عادی، قانونی است که در ارتباط با قانون اساسی و یا تفصیل آن و یا در خصوص حل مسائل روزمره و مورد نیاز قوه مجریه یا قضاییه است و توسط مجلس شورا وضع می‌گردد.
3. مقررات دولتی، عبارتند از تصویب نامه‌ها، آیین‌نامه‌ها و بخش‌