حقوق اداری
استاد :حیاتی
دانشجو: امیر پشتوار
رشته :حقوق
1390-91
حقوق اداری از نظر اهمیت و آثار متحول کننده که بر نظام حقوقی واجتماعی کشور و تحکیم پایه های قانون و قانونمداری در جامعه دارد شایسته ی بحثها و کاوشهای دقیقی است. یکی از مقالات مفید دراین زمینه مقاله جوادی دایکندی با عنوان" حقوق اداری در نظامهای متمرکز وغیرمتمرکز" در سایت دایکندی به نقل از فصلنامه علمی فرهنگی قلم نشر شده که وبلاگ در آرزوی عدالت برای یک گام نزدیک شدن به عدالت و پایبندی به حقوق اداری و شهروندی این مقاله را به نشر می گیرد.
حقوق اداری در نظامهای متمرکز و غیر متمرکز
يکي از موضوعات مهم که براي استحکام نظام دموکراسي و مردم سالاري تأثير گذار بوده و طرح بحث آن بخاطر نقش اساسي آن براي حفظ وحدت ملي وا نسجام مردمي ضروري هست، حقوق اداري ميباشد، و نکته مهم وقابل ذکر اينست که حقوق اداري به معناي غير متمرکز آن ميتواند به توسعه، پيشرفت و تکامل جامعه کمک کند.
حقوق اداري به معناي غير متمرکز و يا نيمه متمرکز گسترش دهنده ي حقوق اجتماعي، اقتصادي، سياسي، فرهنگي و اعطا کننده آزاديهاي مدني وايجاد کننده جامعه مدني مطابق نظر مردم در تمام نقاط کشور(اعم ازدور ونزديک) ميباشد.
حقوق اداري به معناي غير متمرکز آن چه در نظامهاي بسيط يا فدرال ميتواند استعداد‌هاي مردمان محلي را به کار اندازد ويک جهش، جنبش و انگيزه‌هاي خدمت رساني در مناطق شان را افزايش دهد اما نظام غيرمتمرکز شرايطي هم دارد که نبايد از کنار آن گذشت.
خلاصه اينکه:توجه به اداره غيرمتمرکزوعقلاني آن يک نوع استعداد يابي درمناطق دور دست کشور است زيرا، بنا به گفته ي رضايي زاده: « حقوق اداري... باعث محدوديت قدرت نا محدود دولت ميشود. اگر در يک کشور اشخاص حقوقي ديگري غير از دولت وجود داشته باشد. در مقابل دولت داراي استقلال اداري يا مالي بوده و بدين ترتيب به نظر مي‌‌رسد که براي رسيدن و استحکام آزاديهاي محلي مؤثر باشد. » (رضائي زاده، 81:1385 )
الف‌ـ1) پرسش اصلي
آنچه که مسلم است اين است که نظام قانونمند و رعايت قانونمند و رعايت قانون در جامعه، تحت حاکميت‌هاي نظامهاي بسيط، فدرال و... توسعه آفرين است و به اين ترتيب حقوق اداري و مدني در نظامهاي دموکراتيک و داراي فضاي باز بهتر اجرا و رعايت ميشود نه در نظامهاي بسته و غير دموکراتيک بنابراين، پرسش اصلي در رابطه با حقوق اداري در نظامهاي متمرکز و غير متمرکز اين است که کدام يک از اين دو گزينه (اداره بسته يا متمرکز و باز يا غير متمرکز ) به شکوفايي استعدادها، توجه به خواسته‌هاي مردم به منظور توسعه اقتصادي، سياسي، اجتماعي و فرهنگي در تمام مناطق کشور، تا چه اندازه مؤثر خواهد بودو به عبارت ديگر تأثيرات علمي، تکولوژي مثبت در جامعه را در نظامهاي متمرکز اداري جستوجو کنيم و يا در نظامهاي غير متمرکز؟اگرتوسعه اقتصادي رادرکشورهاي اقتدارگراي مثل کشورهاي شرق آسيا چون تايلند، سنگاپور و کره جنوبي و... جهان مشاهده مي‌کنيم، پس حسن نظام غيرمتمرکزدرچيست؟ دريک کلام نظام مطلوب ساختار اداري متمرکزرامي طلبد ياغيرمتمرکز را؟
الف‌ـ2) فرضيه
اگر فرضيه را به معناي پاسخ موقتي در پژوهش و تحقيق بدانيم، پاسخ موقتي مادراين تحقيق اينست که نظام اداري غير متمرکز چه در نظامهاي بسيط و چه در نظامهاي فدرال براي تکامل، پيشرفت جامعه و شکوفايي استعداد‌هاي محلي بسيار مؤثر و مفيد خواهد بود به شرط اينکه پيوستگي در جغرافياي سرزميني واجتماعي در کشور وجود داشته باشد زيرا در صورت نبود پيوستگي جغرافياي سياسي، فرهنگي، اقتصادي و... احتمال شکل گيري تجزيه طلبي، شورش و آشوب وجود دارد بطورمثال کشور بنگلادش بدليل نبود جغرافيا ي منسجم ازپاکستان جدا شد ويا يوگسلاوي بدليل نبود پيوستگي فرهنگي وتاريخي و...تجزيه شد. و يا خود مختاري محل در کشور پاکستان باعث شد که اين سرزمين لانه گروههاي تروريسم بين المللي شود.
به عبارت ديگرنظامهاي اداري غيرمتمرکز با مديريت علمي وبا قبول نظارت صحيح ازسوي مردم وحکومت مرکزي(البته با حفظ خود مختاريهاي محلي) مطلوب خواهدبود.
الف‌ـ3) تعريف اداره
اداره يعني گرداندن ومنظور از آن اينست که يک نهادوسازماني بنام« اداره» به حل وفصل مسايل وتنظيم حقوقي امور جامعه ومردم ميپردازد و آن را مديريت ميکند... اما آقاي ابوالحمد مينويسد «کلمه « اداره» داراي دو مفهوم است: مفهوم مادي و مفهوم سازماني، و اين دو مفهوم کاملا با هم مربوط ميباشند.
اداره بمفهوم مادي کلمه به فعاليتهاي سازمانهاي اداري و محتواي اين فعاليتها، توجه دارد. مفهوم سازماني اداره عبارت از مجموع وسايل و تشکيلاتي است که مامور اجراي آن فعاليتها ميباشند.» (ابو الحمد، 3:1348 )
الف‌ـ4)تعريف حقوق اداري
حقوق اداري مثل هرپديده ي علمي ويامفهوم ديگر تعريف ومشخصات يکسان نداردولي استاد يک تعريف دقيق حقوق اداري را به قرار زيرگفته است:
«به مجموعه اي از مقررات اطلاق ميشود که حقوق و تکاليف سازمانهاي اداري دولت را معين و روابط آنها را با مردم تنظيم ميکند.».(استاد دشتي)
بنا براين، مطابق اين تعريف دو نتيجه حاصل ميشود:
اولا: حقوق و تکاليف سازمانها را مشخص کند زيرا که مقدمه لازم ، لازم است يا بگويم مقدمه واجب، واجب است.
ثانيا: روابط سازمانها را با مردم تنظيم ميکند يا بگويم روابط مردم را با سازمانهاي دولتي تنظيم و تکاليف وحقوق هردوطرف را مشخص ومعين و اجرا ميکند. اما يک تعريف درساخت نظام فرانسه در قرن بيستم گزارش شده که خيلی جالب و زيباست: «حقوق اداري عبارت است ازحقوق عمومي مرتبط با قدرت همگاني.» (بديع، 165:1387)
الف‌ـ5)موضوعات و مسايل حقوق اداري
سئوال: حقوق اداري به چه مسائلي ميپردازد؟
تقريبا تمام علماي علم حقوق ميگويند: حقوق اداري شعبه ي از حقوق عمومي و داخلي است که تکليف تشکيلات اداري و فعاليتهاي اداري را ازمجاري ومسيرهاي قانوني آن مشخص ميکند و درنتيجه ميگويند: مجموعه از مقامات و مأ موران که زير نظر قدرت عمومي قراردارند، برنامه‌ها و مقاصد دولت و ساير سازمانهاي عمومي را انجام ميدهند.
به اين ترتيب، موضوع حقوق اداري خيلي گسترده و وسيع خواهد بود و شامل مباحث زير خواهدشد که آقاي ابوالحمد آن را به بحث گرفته است:
اولاـ «مطالعه سازمانهاي اداري کشور که مجموعه پيچيده و بغرنجي از مقامات و سازمانها هستند، از قبيل: قدرت مرکزي و مقامات محلي و همچنين سازمانهاي مرکزي و سازمانهاي مرکزي و سازمانهاي محلي که وظيفه دارند که تصميمات مقامات مختلف عمومي مثل مقامات دولتي و ساير سازمانهاي عمومي را انجام دهند.
ثانيا – اداره فقط از جهت سازماني و تشکيلاتي مطالعه نميشود، بلکه همچنين وظايف اداره در حقوق اداري مورد بحث وتحقيق قرار ميگيرد ووظيفه حقوق اداري، تجزيه و تحليل اعمال اداري است.
ثالثاـ حقوق اداري و سايل اجراي اعمال اداري را مورد مطالعه قرار ميدهد که کارمندان ( مستخدمين و مأمورين به خدمات عمومي) و وسايل مادي که اداره در اختيار دارد از قبيل اموال عمومي و مخصوصا اموال اداري، موضوع اين بحث است.
رابعا – حقوق اداري شامل دعاوي اداري هم ميشود و منظور از دعاوي اداري، دعاوي است که بين دولت از طرفي ومستخدمين دولت ويا اشخاص (اعم از حقيقي يا حقوقي) از طرف ديگر طرح ميشود و چنانکه خواهيم ديد نحوه رسيدگي به دعاوي اداري در حقوق ما کمي پيچيده و نا روشن است.» (ابوالحمد، 15:1348)
الف‌ـ6) ساختاردستگاه اداري در غرب
اگرچه توصيف ساختار اداري ازتعريف حقوق اداري وموضوع حقوق اداري تا حدودي فهميده شد اما يک نکته مهم درساختار اداري مطرح است که آن چگونگي تقسيم بندي اداري در خاستگاه حقوق اداري يعني جهان غرب است و البته از نظر تاريخي کشورهاي فرانسه و آلمان داراي تاريخ اداري ديوانسالانه و همت گرا و متصلب بوده اند و کشور فرانسه بعنوان الگوي ديوانسالاري شناخته شده به گونه اي که دولت از جامعه مدني استقلال داشته است اما کشوري انگلستان الگوي نظامهاي اداري غير متمرکز و داراي جامعه مدني قوي بوده است و دولت از خود استقلال نداشته است.
بهر حال، دستگاه اداري کشورهاي غربي واروپايي مانند اغلب کشورهاي مدرن دنيا از دو بخش تشکيل ميشود:
الف) يکي بخش مرکزي
ب) ديگري بخش محلي
بخش مرکزي عبارت است از وزارتخانه‌ها و سازمانهاي مرکزي مستقر در پايتختهاي کشورها که اداره امور در سطح ملي را بر عهده دارند وهر وزارتخانه زير نظر شخص وزير يا کابينه او هدايت ميشود.
« بخش محلي دستگاه اداري در واقع شعبه اي از بخش مرکزي است که هم بخشي از کار ويژه حکومت را برعهده دارد و هم نماينده حکومت در نقاط مختلف کشور محسوب ميشود. تشکيلات محلي معمولا مي‌نياتوري از تشکيلات مرکزي است و به همين دليل تفاوت آنها در ابعادو مقياس آنهاست.» (نقيب زاد، 43:1385)
الف‌ـ7) تعريف تمرکز اداري يا اداره وحدت گرا
کنترل جامعه ازوظايف دولتهاست اما کنترل دولتهاي نظام متمرکز بسيط بسيارشديدو شبيه حکومت پليسي است که در حکومتهاي پليسي مسئولان به مي‌ل خود نه قانون جامعه را اداره ميکند البته دربعضي جوامع که داراي ناپيوستگي جغرافياي طبيعي، اجتماعي، فرهنگي، قومي وزباني... نيستند اداره متمرکزلازم است. اما نهادهاي جامعه مدني تحت کنترل دولت قرار ميگيرد چنانچه راجع به شدت کنترل نظام اداري متمرکزآلمان بر گرفته از الگوي فرانسوي آن نوشته است: « به اين ترتيب، قدرت عمومي [ دستگاه اداري ] خود را مورد حمايت يک حقوق اداري متصلب احساس مي‌‌کرد که از استقلال برخوردار بود و اعضاي خود رابر پايه شايسته سالاري انتخاب مي‌‌کرد و اکثريت در آن با اعياني بود که نظام سياسي را مورد هجوم قرارد اده و تا عصر حاضر پيوسته بر قدرت خود مي‌‌افزايند تا نمايندگي نظام سياسي را به خود اختصاص دهند.» (بديع، 175:1387)
به اين ترتيب، درآلمان دردوره حاکميت دولت مطلقه، ارتش ازميان کارمندان انتخاب مي‌شدندودرخدمت سلطان قرار مي‌گرفتند.
« مفهوم تمرکز اداري ترتيبي است که در آن قدرت مرکزي در نظر دارد سلطه ي اداري خود را با انضباط شديد بر تمام واحدهاي اداري و اجرايي کشور اعمال کند، نحوه ي توزيع قدرت در داخل دولت متمرکز به گونه اي است که کلية اختيارات و صلاحيتهاي سياسي و اجرايي در اختيار دولت مرکزي قرار گيرد و ديگر واحدهاي اداري از آزادي عمل و اختيار تصميم گيري برخوردار نيستند.» (موسي زاده، 83:1377 ) پر واضح است که مصادق تعريف فوق درنظامهاي متمرکزوجود داردوتعريف آن نظامها بعداً مي‌‌آيد.
الف‌ـ
مشخصات تمرکز اداري
8ـ1) تمرکز قدرت سياسي در دولت مرکزي
سازمانهاي مرکزي با برخورداري از محوريت سياسي قدرت تصميم گيري را در اختيار خود گرفته، ديگر سازمانها را مطيع دستورات و احکام خود ميکنند.
8ـ2) تمرکز قدرت اجرايي و اداري
دولت مرکزي به منظور تحقق بخشيدن به اهداف خود کليه امور اجرايي و اداري را تحت نظارت شديد خود قرار ميدهد. به عبارت ديگر، نظارت مستقيم دولت بر کليه امور کشوري (امور ملي، محلي، استخدامي، خدماتي و...) اعمال ميشود.» (موسي زاده، 83:1377 )
الف‌ـ9) حقوق اداري در نظامهاي بسته يا متمركز
9ـ1) ساخت اداري وحدت گرا
درايجا اين پرسش اساسي مطرح است که چگونه وچطور در يك حكومت، اقلّيتهاي يک کشور آزاد سياسي، اجتماعي وايدئولوژيکي... داشته باشد، مي توانيم بگويم که دراين گونه مورد حكومت كثرت گرا ياوحدت گران مفهوم پيدا ميکند، و در حکومت کثرت گرا که آن را رژيم باز(غيرمنجمد ) نيز مي‌‌خوانند آزادي سياسي، اجتماعي، مذهبي وعقيدتي... محترم است.
به احزاب و دستجات سياسي، اجتماعي ومذهبي اجازه داده مي‌‌شودکه درادارات راه پيداکنندو در زندگي عمومي و سياسي شركت كنند و در صورت پيروزي در انتخابات مجالس قانونگذاري، دولت تشكيل دهند. بحثهاي فوق درنظامهاي تک بافت يابسيط قابل بحث وبررسي است که به آن اشاره ميشود.
« در حكومت متمركز، تمام قدرت (اعم ازسياسي واداري)در دست شخص واحد يا گروه واحدي است، حال آنكه در حكومت غير متمركز، قدرت در دست افراد يا ارگانهاي متعددي است، و اقتدارات و اختيارات بين مقامات مختلف به گونه اي توزيع و تقسيم شده است.» ( مؤتمني، 169:1380 ) ميتوان گفت: مصادق تعريفهاي فوق نظامهاي توتاليتر، شاهي وسلطنتي است که به تعريف آن اشاره ميشود:
الف‌ـ9ـ2) حقوق اداري نظامهاي توتاليتر ( فراگير ) و ليبرال
در رژيم‌هاي آزاد يا ليبرال، اصل احترام آزاديهاي فردي است،.. در صورتي كه در توتاليتريسم دخالت حكومت در امور اجتماع حد و مرز ندارد. حريم شخصي مصون از تعرض حكومت نيست.»
نظامهاي تو تاليتر نظام هايي هستند كه بر طبق ايد ئو لوژي فرا گير در همه حوزه هايي زندگي فرد و جامعه دخالت مي‌‌كنند ومي كوشند آن ايدئولوژي را بر واقعيت تحميل كنند. به اين تعبير، توتاليتر يسم با سياسي كردن جامعه ، حوزه‌هاي خصوصي و غير سياسي زندگي را نا بود مي‌‌كند.» ( حسين بشيريه ، 171:1382)
الف‌ـ9ـ3) حقوق اداري درحكومتهاي سلطنتي
1ـ سلطنت مورثي: در تمام ممالك سلطنتي كنوني رياست قوه مجريه اعم ازاداري، سياسي ، نظامي واقتصادي و... در دست يكنفر ميباشد.
2ـ سلطنت انتخابي: در سلطنت انتخابي سلطان براي تمام مدت عمر خود يا مستقيماً از طرف ملت و يا از طرف ديگر نمايندگان آن و يا از جانب اعيان و اشراف انتخاب مي‌‌گرددوامور سياسي واداري به اوواگذار ميشود.
3ـ سلطنت نا محدود: در سلطنت نا محدود تمام اقتدارات دولتي اعم ازسياسي، اقتصادي اداري و... در دست پادشاه قرار ميگيرد.
4ـ سلطنت نا محدود قانوني: درسلطنت نا محدود قانوني پادشاه به طور مطلق مملكت را مطابق قوانين اداره نموده و از تجاوز به حقوق خود اجتناب مي‌‌نمايد يعني امکان توزيع قدرت اداري وجوددارد.
5ـ سلطنت استبدادي: پادشاه مقيد به هيچ اصل و قانوني نبوده و به دلخواه حكومت مي‌‌كند.به اين ترتيب و براساس تعريف (موسي زاده) ميتوان دو مشخصه را براي نظام متمرکز اداري ذکر کرد:
الف) تمرکز قدرت سياسي در دولت مرکزي
ب) تمرکز قدرت اجرايي و اداري در دولت مرکزي
9ـ4)چگونگي تحقق تمرکز يا وحدت اداري
نظامهاي متمرکز ادامه دهنده راه نظامها مطلقه است که اين رژيم براي اولين با در فرانسه شکل گرفت، در اين کشور شاه و مردم، عليه طبقه اشراف متحد شدند و يک نظام قوي و مستحکم به‌وجود آوردند و البته اوضاع جغرافياي فرانسه هم ايجاب مي‌‌کرده که مردم و شاه فرانسه متحد شوند و عليه متجاوزان خارجي خودشان حفظ کنند.
درهرحال، چگونگي تحقق نظام اداري متمرکز بستگي به استفاده ازطرق اتخاذ شده داردوبطور مثال مي‌گويد: براي اينکه تمرکز تحقق پيدا کند بايد چند کار صورت بگيرد:
اولاً: نيروي اجبار و زور به نفع ادارات مرکزي دولت متمرکز(واردعمل) گردد.
ثانياً: تمرکز اختيار تصميم گيري در دست قوه ي مرکزي باشد.
ثالثاً: تمرکز اختيار، انتخاب و استخدام مأموران ( براي نهادهاي مرکزي ) وجود داشته باشد.» ( رضايي زاده، 93:1385 )
به عبارت واضح‌تر براي تحقق تمرکز اداري، بايد بطور مشخص اختيارات ذيل در دست اداره مرکزي باشد:
الف) تمرکز اختيار تصميم گيري
تمرکز اختيار تصميم گيري در مرکز. يعني داشتن حق اتخاذ تصميمات مقتضي، لازم الاجرا، سريع وقاطع درهرزمان بر اي اداره ي امور.
ب) تمرکز اختيار اجرايي
تمرکز اختيار اجرايي اتخاذ تصميم و اجراي آن دو امر جداگانه است، اداره ي مستقل و مستقيم امور ايجاب ميکند که براي اجراي کامل تصميمات، نيروي اجرايي لازم در اختيار قوة مرکزي قرار گيرد تا او بتواند تصميماتي را که ميگيرد به وسيلة مأموران و ايادي خود اجرا کند.
پيامد‌هاي وحدت اداري
الف‌ـ 10) نتايج عملي يا پيامد‌ها در نظامهاي وحدت گرا يا داراي تمرکز اداري ممکن است زياد باشد ولي چند مورد مهم را در اينجا نقل مي‌کنيم و آن موارد عبارتند از:
10ـ 1) وحدت شخصيت حقوقي
منظور از شخصيت حقوقي اينست که تعداد افراد مشخص تکاليف و وظايف معين را تحت عنوان دولت، سازمان و نهادهاي مدني يا سياسي به عهده داشته که در نتيجه همگي شخصيت حقوقي واحد دارند چنانچه آقاي مؤتمني مي‌گويد: «وحدت شخصيت حقوقي در اين نظام مراکز اخذ تصميم گيري، وزيرانند که قوة مرکزي را تشکيل ميدهند و وزارتخانه‌ها و تمام ادارات تابع آنها در شهرستانها و تقسيمات جزء کشور، در مجموع شخصيت واحدي را به وجود مي‌‌آورند که همان شخصيت حقوقي دولت است...
10ـ 2) سلسله مراتب اداري
سلسله مراتب اداري در اين نظام، عموم مأموران دولتي به طور سلسله مراتب به يکديگر مرتبطند و مافوق اداري اختيار وسيعي نسبت به افراد زير دست خود دارد؛ به اين ترتيب که هر سرپرست اداري در عين اينکه به افراد زير دست خود فرمان مي‌‌راند، خود از سرپرست اداري بالاتر فرمان مي‌‌برد....
10ـ 3) سلسله مراتبي قانوني
سلسله مراتبي و آن اختياراتي است که قانونگذار به مافوق اداري داده است تا او بتواند نظم لازم را در دستگاه اداري بر قرار کرده، آن را به گونه اي که ميخواهد اداره کند. ( مؤتمني، 54:1384 )
الف ـ11) قدرت سلسله مراتب اداري
قدرت سلسله مراتب اداري به مقامات مافوق دراداره مرکزي حق ميدهد تا اراده خود را نسبت به مأموران زير دست درايالات و استانها نافذ و برتر دانسته و به آنها تحميل مي‌‌نمايند ونيات خودرا بر نهادها وسازمانهاي اداري درسراسرکشور در موارد اساسي مطابق قانون اعمال ميکنند.
اختيارصدور دستورات به مقامات مافوق ها، شکل دهنده نظام سلسله مراتبي اداري است و اجازه دادن دستورات از مقامات عالي به مقامات پايين کشوري خواه بطور عمومي خواه بطور انفرادي که مجاز دانسته شده بنا به گفته آقاي رضايي زاده به قرار زير ميباشد:
« ـ اختيار تأئيد قبلي
«ـ اختيار ابطال
که به مافوق اختيار ميدهد که تصميم غير مشروع يا نامناسب مادون را باطل نمايد.
« ـ اختيار اصلاح
که مافوق اجازه تغيير تصميم را ميدهد.
« ـ اجازه ي تعليق
که تصميم بطور موقت اجرا نشود.
البته قدرت سلسله مراتبي بدين معنا نيست که مافوق بتواند جانشين مقام مادون گردد مگر در بعضي حالات استثنائي که قانون پيش بيني نمايد.
قدرت سلسله مراتبي همچنين ميتواند بر شخص مادون نيز اعمال شود:
انتصاب ـ عزل ـ انتقال
« ـ اختيار اعمال تنبيه انتظامي
در عدم تراکم، بايد گفته شود که قدرت سلسله مراتب اداري نيز وجود دارد و اين قدرت را زير علامت سؤال نمي برد و مانند تمرکز است.» (رضايي زاده، 102:1385)
الف‌ـ12) محاسن و معايب حقوق اداري در نظام بسته يا غير دموکراتيک
گفته ميشود که اصولا دو عنصر مهم در تعيين شيوه اداره کشور دخالت مستقيم دارند و يا حداقل وتاثير گذار اند:
12ـ1) عناصر تعيين کننده:
الف) ماهيت نظام سياسي
ب) ميزان رشد فرهنگ سياسي مردم.
در توضيح آن ميتوان گفت: در نظامهاي سياسي که ماهيتاً و ذاتا استبدادي يا اقتدارگرا هستند، گرايش به‌وحدت و تمرکز قدرت اداري و سياسي بيش از ديگر نظامها قابل لمس است و اما عدم رشد سياسي، اجتماعي مردم به عنوان عامل اصلي شناخته ميشود زيرا تمرکز قدرت اداري و سياسي در يکنفر و يا گروهي از مردم معلول بلوغ و سياسي مردم است و آسيب‌هاي ناشي از جهل عامه مردم و ملي آن قدر عيان است که نياز به بحث ندارد. مردم به عنوان عنصر ديگر، ميتواند از درجه مشارکت عمومي در عرصه‌هاي اجتماعي، سياسي و ملي بکاهد و درعمل منجر به تمرکز قدرت سياسي و اجرايي(عدم توزيع قدرت سياسي و اقتصادي) در دولت مرکزي شود.
12ـ1) محاسن وحدت يا تمرکز اداري
نظام تمرکز اداري ميتواند در برخي از مقاطع تاريخي محاسني از جهات سياسي، اجتماعي، قومي و اقتصادي براي بعضي کشورها داشته باشد.
12ـ1ـ1) از نظر سياسي: از نظر سياسي تمرکز اداري به شکل عقلاني ميتواند در جوامعي که از رشد سياسي کافي برخوردار نيستند، و بطور مثال افغانستان که يک جامعه سنتي، بسته و منجمد است نيازمند يک ديکتاتور مطلوب ميباشد زيرا اين‌گونه نظامها موجبات انسجام و وحدت ملي را فراهم ميکند. دولت مرکزي با نظارت مستقيم خود بر امور سراسري کشور از انشقاق قومي، مذهبي وسمتي و... و بين مردم وايجاد تزلزل در ساختار سياسي، فرهنگي واجتماعي جلوگيري ميکند.
12ـ1ـ2) از نظر اقتصادي: از نظر اقتصاد ي دولت مرکزي با مداخله مستقيم در تمام امور کشور والبته گاهي با ارائه خدمات عمومي توسط سازمانهاي دولتي موجبات عدالت اقتصادي وسياسي(توزيع درآمده وتقسيم قدرت) را فراهم مي‌‌آورد.
12ـ1ـ3) تمرکزاداري يا ديوانسالاري عقلاني
در غرب نظام تمرکزي اداري و ديوانسالاري از دو جهت، رشد وگسترش يافت:
الف) ازنظرکمي: از نظر کمي تعداد کارکنان افزايش يافتند
ب)از نظر کيفي: «ازطرف ديگر، تحولي که در دستگاه ديواني غرب حاصل شده؛ سير عقلايي نظام اداري است که ماکس و بر آن را رکن اصلي توسعه سياسي و اجتماعي تلقي ميکند؛ زيرا استقلال دستگاه اداريـ که براي حسن اجراي امور و غير شخصي شدن مسائل اجتماعي ضرورت داردـ در گرو اين تحول است.
هر چه مسائل اجتماعي پيچيده‌تر ميشود، تخصصي شدن کادر اداري نيز ضرورت بيشتري پيدا ميکند و تخصصي شدنـ که همراه با تنوع ساختاري نظام اداري صورت مي‌‌‌گيردـ اين دستگاه را از وابستگيهاي اجتماعي، قومي و طبقاتي مي‌‌رهاند...کارمندان ازبدو استخدام سه مرحله دارد:
الف)مرحله اول: ابتدا، عضوگيري ميشود...اين کارازطريق آزمونهاي استخدامي ـ که توان علمي و هوشي داوطلب را سنجش ميکنند ـ صورت مي‌‌گرد...
ب) مرحله دوم: آموزش کارمند است.علاوه برآنکه دانشکده‌ها ومؤسسات آموزشي عمومي وجوددارندکه کارآموزش قبل ازاستخدام را انجام ميدهند...بعد از استخدام نيز کارمندان...آموزشهاي لازم را فراميگرد...
ج)مرحله سوم: زندگي شغلي... » (نقيب زاده، 41:1385 )
12ـ2) معايب وحدت يا تمرکز اداري
علي رغم مزايايي که براي تمرکز اداري بر شمرديم که غالباً نيز در مواقع اضطراري قابل تجويز ميباشند، بايد اذعان داشت که اين شيوه اداري خالي از عيب نيست. عمده ترين معايبي که ميتوان براي تمرکز اداري برشمرد، عبارتند از:
12ـ2ـ1)عدم مشارکت عمومي مردم درتصميم گيريهاي سياسي واجتماعي
به سبب تمرکز اداري و انجام کارها از طريق مقامات دولت مرکزي، افراد جامعه انگيزه ي براي مشارکت در عرصه سياسي، اجتماعي و فرهنگي نخواهند داشت و اين امر مانع از اعتلاي فرهنگ سياسي و اجتماعي مردم ميگردد.
12ـ2ـ2)عدم کارايي مقامات مرکزي
از آنجا که مقامات مرکزي به مشکلات و نياز‌هاي محلي مردم به خوبي آشنايي ندارند، نمي توانند به طور مطلوب درصدد رفع مشکلات و نياز‌هاي آنها برآيند.
12ـ2ـ3) افزايش ديوان سالاري وتشريفات اداري
تمرکز اداري باعث ميشود تا تصميمات اداري در چارچوب يک نظام سلسله مراتبي شديد اتخاذ شود که اين خود منجر به کاهش سرعت تصميم گيري، اتلاف وقت و هزينه‌هاي زياد ميشود. (موسي زاده، 84:1377 )
ب) تعريف و مشخصات کثرت گرا يا عدم تمرکز اداري
ب‌ـ1)تعريف عدم تمرکز يا کثرت اداري
عدم تمرکز اداري شيوه حکومتي خاصي است که در آن مقامات مرکزي صلاحيت تصميم گيري نسبتا وسيعي را به واحدهاي محلي واجراي تفويض ميکنند تا به امور خاص محلي و اجرايي (فني) بپردازند. در انجام امور خاص، مقامات مرکزي نظارت خفيفي بر واحدهاي مذکور اعمال ميکنند.چنانچه استاد نقيب زاده فرموده است:درمدل غيرمتمرکز، بخشها محلي دستگاه اداري ازاختيارات وسيعي برخوردار است وبسياري ازتصميمات به جاي آنکه درمرکزوبه طورمتمرکزويکسان براي تمامي کشور اتخاذ شود، درولايات ومنطبق بامقتضيات آنها گرفته ميشود.که عبارت زير همين گفته را تأييد ميکند:
درعدم تمرکزاداري به جاي آنکه قدرت مرکزي اختيار انجام کليه امور عمومي ( امور محلي وملي) را در عهده خود نگهدارد اداره تمام ياقسمتي از امور محلي را طبق قانون به سازمانهاي محلي، که افراد آن از طرف مردم انتخاب ميشوند، يا به مقامات محلي تفويض ميکند و اين تفويض مألا تحت شرايطي عدم تمرکز اداري و سياسي راموجب ميشود.
در اين سيستم هر يک از سازمانها يا تاسيسات محلي داراي شخصيت حقوقي مجزا از شخصيت قدرت مرکزي بوده با بود جه و وسايل و ابزار کار مستقل و افراد خاص به اجراي وظايف مخصوص محلي و تحقق هدفها مبادرت مي‌‌ورزندوبراي اينکه از حدوداختيارات اعطايي تجاوزنشود و بي‌نظمي پيش نيايد حکومت مرکزي نسبت به اعمال سازمانهاي محلي نظارت ميکند.... »(طاهري، 105:1387)
ب‌ـ2)مشخصات يا عدم تمرکز کثرت اداري
ب‌ـ2ـ1)مشخصه اول: وجود امور خاص محلي
مشخصه اول مربوط به محله‌هاي خاص ميشود زيرا، دولتهاي مرکزي هميشه نميتواند کليه امورات کشوري را زير نظر مستقيم خود اداره کند، به همين جهت برخي از امور را به واحدهاي غير متمرکز مي‌‌سپارد. مثلاً کشور آذربايجان اداره قره باغ را به خود مردم آنجا واگذار ميکند و...
ب2ـ2)مشخصه دوم: امور محلي واجراي
امور محلي به اموري اطلاق ميشود که مربوط به نيازها و ضروريات يک محل باشد و اين امور به واحدهاي جغرافيايي سپرده ميشوند مانند سپردن امور شهري به شهرداري و يا سپردن امور استان، شهرستان و بخش به شوراهاي استان، شهرستان و بخش.»(موسي زاده، 84:1377)
ب2ـ3) مشخصه سوم: امور فني و اجرايي
« نيز به امور تخصصي و حرفه اي اطلاق ميشود که نيازمند به يک مديريت خاص است. اين امور معمولاً به شرکت‌ها و سازمانهاي تخصصي وابسته به وزارتخانه‌ها سپرده ميشود. دليل اعطاي اين صلاحيت اين است که وزارتخانة مربوطه نمي تواند کليه ي آن امور را به تنهايي اداره کند، به همين دليل اقدام به تشکيل سازمانها و شرکت هايي پيرامون خود ميکند و به آنها شخصيت حقوقي مستقلي اعطا ميکند. مانند وزارت راه و ترابري که پيرامون خود سازمانها و شرکت‌هاي متعددي را ايجاد کرده است و...» (همان، 85:1377)
ب‌ـ3)مزاياي عدم تمرکز يا کثرت اداري
مزاياي عدم تمرکزو ساختاري اداري آن چه در نظامهاي بسيط و تک بافت و چه در نظامهاي فدرال و مرکب ازدوجهت قابل بحث وبررسي است:
ب3ـ1) ازجهت مادي: اين تعبير از آقاي طاهري است و منظور ايشان اينست که امور هر ناحيه باتوجه به امکانات و رعايت بخشي از مقتضيات محلي اداره و يا مديريت ميشود و برنامه‌هاي پروژه اي يا سازندگي با در نظر گرفتن امکانات دولت درمحل تنظيم مي‌‌يابد.
ب3ـ2) از جهت معنوي: تمام طرفداران نظام غير متمرکز استدلال ميکنند که امور محلي با مشارکت فعال مردم محل بهتر انجام ميشود، اما آقاي طاهري مي‌گويد: «هر نظام غير متمرکز متضمن سلسله انگيزه‌ها و مزايا و ويژگيهاي خاص است از جمله افکار عمومي و اجتماعي مردم محل را به طور طبيعي و قهري پرورش ميدهد...»
درهرحال، محسنات نظام غيرمتمرکز عبارتنداز:ايجاد احساس مسئوليت درمردمان محلي، افزايش انگيزه‌ي مراقبت ازامکانات اداره محلي، تلاش بي وقفه نيروهاي ابداع و ابتکار، اعتماد بنفس بزرگان محل، شناخت سريع و بهنگام نيازها.
ب3ـ2ـ1)تمايل شرکت درسرنوشت: آقاي طاهري مي‌گويد:عدم تمرکز موافق تمايلات بشري است، يعني بشر همان طور که مايل است در امور سياسي و حکومتي شرکت کند علاقه دارد در سرنوشت اداري خويش نيز دست داشته يا حداقل موثر باشد.
ب3ـ2ـ2)اقتضاي فرهنگي ومذهبي
« در کشورهاي متشکل از نژادها ومذاهب و فرهنگهاي مختلف باشرايط اقتصادي جوي متفاوت ولي در عين حال پيشرفته نظام عدم تمرکز بهترين شيوه اداره امور است.» (طباطبايي به نقل از طاهري، 112:1378)
ب‌ـ4)نظريات موافقان و مخالفان وحدت متمرکز اداري
درباره نظامهاي متمرکز با هر عنواني که باشد ( سطنتي، فدرالي، جمهوري و... ) درباره شيوه اداره (محاسن ومعايب) آن اختلاف نظر وجوددارد و هرکدام از اين ديدگاهها براي خود ادله واستدلال‌هاي دارند که درابتدا ديدگاه وادله ي طرفداران نظام متمرکز را نقل مي‌کنيم سپس ديدگاه مخالفان.
4ـ1) ديدگاه طرفداران نظام متمرکز يا وحدت گرا
1) وحدت ملي: نظام تمرکز اداري و سياسي باعث يگانگي و وحدت ملي ميشود و از هرج و مرج طلبي و آشوب و اغتشاش در مملکت جلوگيري مي‌‌نمايد. ( فايدة سياسي)
2) امکان کنترل بهتر: طرفداران وحدت و تمرکز اداري بويژه از نظر سياسي تأکيد بر فوايد آن دارند و استدلال ميکنند اگر تصميمات سياسي متمرکز شود در اينصورت حداکثر مسئوليت متوجه رهبران سياسي ميگردد و چون غالب اين مقامات در مقابل مردم مسئول هستند و اعضاي قوة مجريه نيز در مقابل نمايندگان مردم مسئوليت دارند، لذا با امکان اعمال کنترل بر آنها نتايج فعاليتها عايد جامعه ميگردد. ( دليل سياسي )
3) برابري درمقابل قانون: برابري افراد در مقابل قانون و دولت که يکي از اصول مهم حقوق اساسي است در اين سيستم تأمين و تقويت گرديده و از تبعيضات ناروا جلو گيري ميشود. ( دليل حقوقي محض )
4)هماهنگي اداري درسطح ملي: نظام تمرکز اداري مانع اتخاذ تصميمات ناهماهنگ و مختلف و احياناً متضاد در نقاط مختلف کشور ميگردد و لذا سبک مديريت تمرکز يک نوع هماهنگي به امور ملي مي‌‌بخشد. ( فايدة اداري )
5) تسهيل چرخش امور اداري: نظام تمرکز باعث تسهيل چرخش امور اداري و کاهش هزينه‌هاي اداري کشور و افزايش بازدهي سازمانهاي اداري ميشود.
6) کاهش هزينه‌هاي اداري: « هزينه‌هاي مملکتي در صورت اعمال نظام تمرکز اداري کمتر ميشود. ( دليل مالي و اقتصادي ). » ( انصاري، 133:1383)
بطور کلي از نظر سياسي، اجتماعي، سياستمداران و زمامداراني که خواهان حکومت مستحکم و قوي هستند، بطور طبيعي يک حکومت متمرکز وقابل کنترل را انتخاب ميکنند.البته روش مديريت متمرکز و مستحکم ممکن است براي زمانهاي محدود اعمال شود ولي اجراي سياست بسته ويک جانبه گرا، درزمانهاي طولاني، نظام مرکزي را با مشکلات و خطرات جدي مواجه خواهدساخت.
درهرحال، انتخابها وانتصابها بستگي به طرز تفکر سياسي وحتي ايدئولوژيکي زمامداران والبته مطابق با مقتضيات ملي و بين المللي هر جامعه و نظامهاي سياسي منطقه ي دارد.
آقاي انصاري مي‌گويد: « طبيعي است پس از انتخاب سياسي، نوبت به انتخاب نظام اداري مي‌‌رسد و در انتخاب خط مشي‌هاي اداري نيز بينشهاي سياسي اثر قطعي و تعيين کننده اي را دارا ميباشد. از ميان نظريه‌هاي مختلف سياسي، مکاتب فاشيسم و نازيسم و ناسيوناليسم بيش از ديگران از نظام تمرکز دفاع نموده و مي‌‌نمايند. بسياري از محققان ميگويند: از ديدگاه تاريخي، تمرکز و دولتهاي متمرکز جانشين نظام خانواده سالاري و فئوداليسم و حاصل غلبة انقلاب تجاري و نظام بازرگاني بر نظام زمينداري است.»(انصاري، 134:1383)
ب ـ 5) ديدگاه مخالفان سيستم نظام متمرکز يا وحدت گرا
1)ناسازگاري با دموکراسي: مخالفان اداره متمرکز يا يگانگي اداري ميگويند سيستم اداري متمرکز با روح دموکراسي سازگاري ندارد زيرا، مردم در ادارة عمومي محلي خود بايد شرکت نمايند. مدافعان منافع حقوق خصوصي و فردي، حاکم جامعه را براي تحديد حدود فردي(درامورمحلي) از طريق برقراري با ايجاد يک نظام متمرکز ومستبد مجاز نميدانند.
2)عدم تناسب باشرايط محلي: تصميماتي که مقامات عالي مرکزي دربارة مردم محل(شهرستانها وروستاهاو...) مي‌‌گيرند، متناسب با شرايط جغرافياي منطقه ي و واقعيتهاي موجوددر محل نيست وگاهي تصميمات بدون مشورت و نظر خواهي از مردمان محل، صورت ميگيرد که موجب جدا يي يا دوري باشندگان در مناطق مختلف کشوراز زمامداران مرکزي ميگردد.
3) عدم سرعت در تصميم گيريها: آقاي انصاري مي‌گويد:« نظام اداري متمرکز خشک و غير منعطف است و اعضاي قوة مرکزي به علت تراکم کارها نمي توانند به سرعت تصميم لازم را بگيرند، بعلاوه تصميمات متخذه عجولانه و عاري از کيفيت بوده و برکندي کار دستگاه اداري کشور اضافه مي‌‌نمايد و احتمال تجاوز از قدرت و اختيار داري و انحراف را تقويت ميکند...»
4) اشکالات رواني وابتکاري: اداره متمرکزاز نظر مصلحت ادارة ي و سازماني نيز اشکالاتي دارد از آن جمله آنکه از کارکنان ابتکارات فردي را سلب مي‌‌سازد و اطاعت کورکورانه و تملق را در بين کارمندان ترويج وتشويق ميکند
5) انحصارقدرت: سازمانهاي بزرگ اداري ( بوروکراسي که معايب زيادي دارند زاييدة سيستم‌هاي متمرکز ميباشند زيرا بوروکراسيهاي بزرگ، پر خرج، کندکار ، متمرکز کنندة قدرت و انحصار طلب و کنترل نا پذير بوده و داراي مضار سياسي هستند...
بطور کلي بوروکراسيهاي وسيع که مظهر نظام تمرکزي است همه از ناحية طرفداران فلسفة اصالت فردي و هم از ناحية مدافعان عقايد سوسياليستي، چه به لحاظ تباين و تعارض با حقوق و منافع فردي و چه به لحاظ تمايل به حفظ منافع طبقاتي خاص مورد حمله گرفته است.» (انصاري، 135:1383) نظرموافق با عدم تمرکزدرحکومتهاي کثرت گرا وجوددارد که تعريف آن گذشت.
ب‌ـ6) نظام اداري دولتهاي تكبافت
ممکن است تصور شود که بين نظامهاي سياسي بسيط و تمرکز و يگانگي اداري و يا بين نظامهاي سياسي فدرال و کثرت يا عدم تمرکز اداري تلازم وجود ندارد، يعني ملازمه بين نظام تمرکز اداري و نظام بسيط نيست، و همچنين ملازمه بين نظام سياسي فدرالي به‌عنوان اداره باز و خود مختاري مطلق ديده نميشود. زيرا انگلستان به عنوان الگوي نظام سلطنتي و بسيط اولين کشوري بوده است که بسوي جامعه مدني گام برداشته است. حتي به مستعمرات خود مختاري اداري اعطا مي‌‌کرد. و در ساختار اداري داخلي نيز اختيارات وسيع محلي را به خود مردم مي‌‌سپرده اند.
دومين کشوري که به تمرکز زدايي پرداخت کشور فرانسه بود و در حال حاضر اکثر کشورها ادعاي تمرکز زدايي دارند و بعضي از کشورها نيمه متمرکز هستند مثل جمهوري اسلامي ايران و... همچنين در مورد نظامهاي فدرال تلازم وجود ندارد زيرا کشور آمريکا بعنوان يک الگوي جهاني نظام فدرالي بيشتر بصورت متمرکز اداره ميشود و قانون اساسي اين کشور نظام اداري متعادل ايجاد کرده است. نتيجه اينکه هيچ تلازم بين فدرال و کثرت اداري يا بسيط و وحدت اداري وجود ندارد بخاطر توضيح بيشتر به مطالب زير توجه مي‌کنيم.
6ـ1) نظامهاي اداري تكبافت يا بسيط بردو قسم است
1ـ تكبافت ساده يعني يگانگي سياسي واداري بصورت يگانه است.
2ـ تكبافت پيچيده كه داراي ويژگيهاي زير است:
الف) تراکم و عدم تفويض اختيارات: تراكم ياعدم تفويض اختيارات به آستانداران، مراكز آستانها، شوراهاي شهرها، بخشها، روستاها ودهکده هاو...
ب) عدم تراكم يا تمركز زدايي.
در توضيح مطالب فوق آقاي رضايي زاده تحت عنوان روش تمرکز مينويسد:« تمرکز بدين معنا نيست که فقط يک دستگاه اداري در مرکز واقع شده باشد؛ به اين دليل روشن است که قسمتهاي مختلف سرزمين قوه ي مرکزي بايد به وسيله ي مأمورين محلي نمايندگي شود ولي اختيار اين مأمورين و طرز تفکر موجود نسبت به تمرکز بستگي دارد که بر دو نوع است: تراکم، عدم تراکم.
1ـ تراکم
شمار اختيار تصميم گيري به طور کامل به مقامات بالاي سلسله مراتب اداري يعني به مقاماتي است که در پايتخت قرار دارند. مأمورين دولت در تمام سرزمين تقسيم ميشوند و فقط داراي يک نقش و آن تهيه و اجراي تصميمات اخذ شده در مرکز هستند.
2ـ عدم تراکم
عدم تراکم براي تلطيف تمرکز و برطرف کردن معايبي که دارد به کار مي‌‌رود. عدم تراکم، اعطاء اختيارات تصميم گيري به نمايندگان محلي قوه مرکزي ( به عنوان مثال: استاندار ـ فرماندار ) ميباشند. اينها ارگانهاي ساده ي انتقال و اجرا نيستند. بلکه آنها داراي اختيار اخذ تصميم در حوزه محل ميباشند. » ( رضايي زاده، 92:1385 )
ج) وحدت انضمامي: وحدت انضمامي يعني يك قوه مقننه مركزي دست به صدور قواعد قانوني مي‌‌زند.قوانين در همه مناطق کشور يکسان ومشابه نيستند بلکه قانونگذار به برخي از مناطق کشور بر حسب موقعيت.نظردارد.
نتيجه اينکه، دولت بسيط ممکن است به صورت متمرکز و يا غير متمرکز اداره شود. در سيستم متمرکز، شاخه‌هاي اداري طبق ساختار قانوني اداري همه ي استاني، شهرستان و روستاها در تمام نقاط کشور تابع يک مرکز است که اين واحد مرکزي مرکز فرماندهي تمام امور ملّي و محلّي را بعهده دارد. اما در سيستم عدم تمرکز اداري هر کدام از تقسيمات کشور مانند شهرستان ها، شهرها و روستاها واحدهاي مستقل هستند که طبق قانون اساسي، امور محلّي خود را اداره ميکند.
د) منطقه گرايي: منطقه گرايي كه از نظر حقوقي با تمركز زدايي تفاوت چنداني ندارد. و ميشود گفت: نوع عدم تمرکزاداري است.
ج) نظام اداري فدرال يا مرکب و ويژگيهاي آن
حکومت فدرال يا متحده وقتي به وجود مي‌‌آيد که چند يا چندين دولت کوچک داوطلبانه تصميم بگيرند که با هم متحد شده و يک دولت بزرگ را تشکيل بدهند.
دولتي که اين چنين به وجود آيد دولت فدرال يا متحد نام دارد. بديهي است که دولتهاي کوچک که اين اتحاد را به وجود مي‌‌آورند بايد قسمتي از استقلال خود را به نفع دولت مرکزي از دست بدهند و قسمتي را براي خود نگه دارند. امّا ويژگي ها:
الف) حقوق حاكم بر روابط دولت عضو از زمره حقوق اساسي است.
ب) قانون اساسي، صلاحيتهاي بين المللي را در انحصار دولت مركزي قرار ميدهد و همچنين دفاع از کشور، روابط و مناسبات بين کشورهاي عضو و رفع اختلافات احتمالي را به دوش دولت مرکزي قرار ميدهد.
ج) دولتهاي عضو نسبت به يكديگر برابرند. (کوچک و بزرگ، اکثريت و اقليت بودن مهم نيست) بودن
د) قوه قضائيه در كشور فدرال اهميت ويژه اي دارد.
هـ) كشور فدرال پويشي از تفرق به تجمع و از پراكندگي به يگانگي است:
1ـ يگانگي در سطح بين المللي و شخصيت حقوقي كشور فدرال.
2ـ يگانگي در تابعيت يعني افراد تابعيت دو گانه ( آيالتي ـ فدرال ) دارند.
3ـ يگانگي در سرزمين
4ـ يگانگي سياسي، قانون اساسي فدرال، دولت مركزي را بطور كامل صاحب حاكميت سياسي دانسته است.
ج ـ1)سيستم اداري فدرال
نظامهاي فدرال يکي از آرزوهاي کشورهاي هستند که دچارتفرقه ي قومي، زباني، مذهبي مي‌باشدزيرا، يگانه راه بيرون رفت ازبحرانهاي سياسي، اداري، اجتماعي وفرهنگي ميباشد.
نکته مهم در اينست که درنظامهاواداره فدرال اکثريت قومي، زباني، فرهنگي واجتماعي معيار وملاک نيست زيرا از اين طريق ميخواهد جلو استبداد اکثريت را بگيردطرفداران اداره فدرال مصالحه ملي وتسامح اداري را مدنظر قرار ميدهند.
درهرحال، با توجه به تعريف و مشخصات اداره فدرال واهميت دادن اين اداره به خود مختاري محلي، آزادي عمل مسئولان ، ّپذيرش پيشنهادات بزرگان محلي و...به تعريف جامع ترزير نيز توجه مي‌کنيم:
در سيستم‌هاي فدرال واحدهاي متعدد ارضي وجود دارد که هر کدام حکومت جداگانه مستقل و وظايف و اختيارات قانوني مخصوص به خود دارند و در قلمروي حکومت خود اعمال قدرت مي‌‌نمايند و حکومت فدرال اداره امور مهم و مشترک بين واحدهاي مختلف ارضي را بعهده دارد بموجب قانون اساسي معمولاً حدود اختيارات و وظايف هر يک از اين دو حکومت مشخص و روشن است و براي اينکه اين دو حکومت به حوزه ي اقتدار يکديگر تجاوز نکنند؛ ترتيبات مقتضي در قانون اساسي داده شده است و معمولاً دادگاه‌ها در مورد بروز اختلاف تصميم نهايي اتخاذ مي‌‌نمايند. سيستم معمولاً با موافقت داوطلبانه کشورهاي مستقل ايجاد ميشوند مثل کشورهاي فدرالي سوئيس و آمريکا، ممکن است با توزيع قواي حکومتي در سطح‌هاي مختلف حکومتي... کشوري را به صورت فدرال درآورند.» (دانش خوشنويس، 42:1349 )
اختياراتي را که دول عضو به دولت مرکزي ميدهند به سه چيز ( سياست خارجي، امور دفاعي و اقتصاد (ملي) خلاصه ميشود.
ج ـ 2) تفاوت عدم تمرکزاداري وفدراليسم
آزاديهاي محلي، خودمختاريهاي سياسي، اجتماعي، فرهنگي واقتصادي درنظامهاي فدرال بيشترجذاب و دل انگيز است زيرا، بنا به گفته ي انصاري فدراليسم شکل پيشرفته عدم تمرکز است و در واقع در فدراليسم دو نوع عدم تمرکز وجود دارد؛ يکي عدم تمرکز سياسي و ديگري عدم تمرکز اداري. نتيجه طبيعي عدم تمرکز سياسي استقلال و خود مختاري سياسي و اداري هر يک از حکومتهاي محلي(دول عضو دولت فدرال) است.
بنابراين در نظام فدرال
اولا: « تقسيم و پراکندگي امور اداري، دوباره و مضاعف و درجه عدم تمرکز بيشتر است. بهترين مثالي را که در اين رابطه ميتوان ياد آورد شد اين است که کشور انگلستان را با ايالات متحده از اين حيث مقايسه کنيم. مي‌‌دانيم در انگلستان نظام عدم مرکزيت اداري بسيار قوي است تاجايي که گفته ميشود نظام خود مختاري اداري در اين کشور بر قرار است.
در انگلستان 1400 واحد مستقل اداري وجود دارد، در حاليکه در ايالات متحده آمريکا اين رقم به ايالت يا به سخن درست کشور نيويورک اختصاص دارد، لذا توزيع قدرت اداري در کشور فدرال بطور معمول بيشتر از کشورهاي خود مختار يا متمرکز است.
ثانيا: درنظام فدرال قيمومت اداري وجود ندارد درصورتيکه در نظام عدم تمرکز غير فدرالي قيمويت اداري وجود دارد.» ( انصاري، 142:1383)
طبق تعريف فوق دوتا امتياز درنظام اداري فدرال وجود دار که درسيستم غير متمرکز وجود ندارد وآن دو امتياز عبارتند:
الف) پراکندگي ( توزيع قدرت سياسي و اداري بين اداره محلي و فدرال وجود دارد )
ب)عدم قيمومت ( عوايد محلي مثل عوارض شهرداري و... را بدون اجازه اداره مرکزي مصرف ميتواند به عبارت ديگر هر گونه اقدام که در قوانين مملکت تصريح نشده باشد طبق حکم دادگاه قابل ابطال است )
نتيجه گيري
ازآنجاي که طبع وسرشت بشر آزاديخواهي است وانسانها دوست ندارند فرمانبردار ديگران باشندوهرگونه اطاعت وفرمانبرداري نيازمند توجيه عقلاني وديني ومذهبي است.
از آنجاي که طبع بشراقتضا دارد که ديگران را به اطاعت درآورد و او را فرمانبردار خود سازد واصولاً يک معناي سياست نيز تحميل کردن اراده خود برديگران است و ميخواهد ديگران را مطيع خود سازد.
بنابراين، نيازمند ابزارهاي مشروع وقانوني ميباشند. و در اينجا بحث اراده ي جمعي مطرح ميشود، پس به اين ترتيب به اراده ي جمعي مناطق و محله‌هاي دور افتاده ي کشور نيز بايد توجه صورت گيرد و از جمله به خواسته‌هاي اداري محلي!
ازآنجاي که اکثريت قاطع دولتها متشکل از اقوام، مذاهب، نژادها و طوايف مختلف هستند بايد به طبع انساني و آزاديخواهي اقوام ومذاهب ديگران نيز توجه کنند و اگرگفته ميشود يکي ازاصول دموکراسي رأي اکثريت است، احترام به اقليت نيز مدنظر است
از آنجايي که گروههاي محلي به خواسته ها، نيازها و ساخت و ساز‌هاي ضروري در محل خودشان آشنايي کامل دارند، مي‌‌توانند بهتر ازقدرت يا دولت مرکزي برنامه ريزي داشته باشند و حتي گروههاي قومي، مذهبي و زباني و... از واگذاري اداره و برنامه ريزي محلي به آنها راضي و خوشنود ميشوند و احساس شخصيت بيشتر ميکنند. و در نتيجه آنها از اين طريق مي‌‌توانند به خواسته‌هاي دولت مرکزي به طور مناسب پاسخ گو باشند.
بنابراين، در دنيا کشور هايي بودند و هستند که از طريق تقسيم و توزيع قدرت اقتصادي، سياسي به خواسته‌هاي فرهنگي واجتماعي همگان پاسخ مثبت داده وميدهند و از جمله ي اين کشور ها، درتاريخ از کشور انگلستان و سوئيس به عنوان الگو نام برده شده است.
در هر صورت، درباره شکل گيري نظام سياسي واداري سوئيس آقاي بديع نوشته است: « از دهه‌ي 1960دموکراسي چندگروهي راشماري ازنظامهاي سياسي به کارمي برندکه درمنازعات سياسي بادوستي فيصله يافته وگروههاي متعدد سعي دارندتا درچارچوب امتيازدهي ومسامحه ونه ازطريق اکثريت، اختلافات خودرا کاهش دهند.اينها جوامعي هستند که برپايه مذهب ياقوميت عميق ازدرون تقسيم شده اند ودرنتيجه وجود گروههاي متفاوت رادردرون خود به رسميت شناخته اند.» (بديع، 193:1387)
بنابراين، دربخش اداري نيز رفع تبعيض، شايسته سالاري، ميزان پذيرش براساس لياقتها ازاقوام باشنده ي يک کشور براي تأمين وحدت ملي وحدت ارضي مهم وحياتي است اما مهم تر از آن فعاليتهاي آزادانه ي سازمانها و نهادهاي اداري محلي و ولايتي زير نظر دولت مرکزي است و بايد درنظر داشت که توسعه نهادها و فعاليهاي اداري محلي هيچ گونه خطري را متوجه ثبات، وحدت ارضي و امنيت ملي کشور نمي کند بشر
دانشگاه جامع علمی کاربردی
