با استقرار نظام جمهوری اسلامی در ایران و تصویب قانون اساسی پس از بیان حاکمیت ولی فقیه، قانونگذار مقرر کرد تصمیم گیری به صورت شورایی خواهد بود، مجلس شورای اسلامی به عنوان پارلمان کشوری و شورای اسلامی شهر و روستا به عنوان پارلمان های شهر و روستا تعیین شدند گرچه دومی عملا ۲۰ سال تشکیل نشد. ریشه شناسی دلایل به درازا کشیدن تشکیل شورای شهر مقوله دیگری است اما بحث آن است که چه نسبتی میان قدرت، اختیار و موقعیت شوراهای شهر و روستا و مساله تمرکز اداری و سیاسی وجود دارد.

می دانیم که در بخش بندی نظام های سیاسی، کشور ما دارای نظام فدرال نیست و به عبارتی تمرکزگراست. هرچه در موضوع واگذاری امور به بخش خصوصی، برون سپاری اقدامات دولتی، اجرای اصل ۴۴ و غیره بگوییم و بنویسیم نظام ما فدرال و غیرمتمرکز نمی شود و هم در نظر و هم در عمل قرار نیست، چنین شود. در نتیجه شورای اسلامی شهر یا همان پارلمان شهری نمی تواند همسنگ پارلمان کشوری در محدوده جغرافیای خویش محسوب شود، چه تصمیمات کلان دولت راه را بر اجرایی شدن تصمیمات کلان منطقه یی می بندد یا دست کم آن را منحرف می کند.

برآیند این رهیافت به همین جا پایان نمی یابد: در بحث مدیریت یکپارچه شهری که این روزها اتفاقا موضوع و بحث داغی هم شده پرسش هایی به دنبال می آورد. طبیعی است که شهرداری به عنوان نهاد و موسسه عمومی غیردولتی بازوی اجرایی شورای شهر باشد و خیلی طبیعی است که تحت تاثیر تصمیم گیری های تقنینی و نظارتی شورا قرار گیرد. اما چگونه باید اختیار شورا را به دیگر بخش های مدیریت شهری گسترش داد جایی که آن بخش ها تابع وزارتخانه هایی هستند که تحت پوشش و زیرنظر دولت متمرکز عمل می کنند. برون رفت از این آموزه حقوقی راهکار تقنینی می خواهد. بر قانونگذار است که با درک این مساله و اگر به واقع به مدیریت یکپارچه شهری معتقد است نشانه هایی از عدم تمرکز اداری را با دخالت خویش مشخص کند. در این صورت است که حقیقتا شورای اسلامی شهر می تواند هماهنگ کننده مدیریت یکپارچه شهری باشد.

اما اکنون به نظرم برزخ حقوقی حاکم است. از یکسو همسان با دولت البته به معنای قوه مجریه که به مجلس لایحه پیشکش می کند و نمایندگان مردم در پارلمان کشوری که طرح پیشنهاد می کنند، شورای عالی استان ها که گردآمده نمایندگان مردم در پارلمان شهری یا همان شوراها هستند، طبق قانون حق دارد متن قانونی به مجلس بفرستد و این یعنی اعتبار پارلمان های شهری در حدی که بتوانند مشکلات و مسائل شهر را جدا از نمایندگان پارلمان کشوری نگریسته و راهکار بیابند و پیشنهاد کنند. اینکه تاکنون چه میزان از این ظرفیت بهره برده ایم و اگر نبرده ایم چرا، موضوعی است که نوشته جدا می جوید.

تنها یک نکته برای یادآوری و آن اینکه حد پیشنهاد متن قانونی از سوی شورای عالی استان ها به پیشنهادهای اصلاحی قانون شوراها فروکاسته نمی شود و به گونه یی بیانگر امکان اجرای عدم تمرکز اداری و پیشنهاد قانون حتی در سطح کشوری از پایین به بالااست. اما از سوی دیگر مقررات شوراها را که می نگریم بی درنگ پس از تشکیل شورا، انتخاب شهردار و چگونگی این گزینش و غیره بیان شده، انگار کار شورای شهر نظارت بر شهرداری است و دیگر هیچ.

اینجاست که مقنن از مدیریت یکپارچه شهری فاصله می گیرد و نکته یی آسیب زا برای روند کاری شورا پیش می آید. این دوگانگی یا چندگانگی تصمیم گیری و سردرگمی دستاورد موضوعی است که فشرده آن را در بند یک نوشتم و جای درنگ و اندیشه بسیار دارد. گفتیم و نوشتیم که با وجود قوانین کنونی و به ویژه حاکمیت تمرکزگرا مساله مدیریت یکپارچه شهری و اداره و نظارت بر آن به دست شورای اسلامی شهر در هاله یی از ابهام است و به تعبیری که البته جای بحث علمی دارد شورای شهر، شورای شهرداری است. همینجا نیز مقررات ناکامل است چه در بحث وظیفه نظارتی حدود تکلیف وظیفه و مسوولیت عضو شورا معین نیست.

این شعار و گفته که همه اعضای شورا وظیفه نظارتی دارند آنچنان کلی است که نادقیق می نماید. درست است که قانون نمی تواند و نباید وارد ریزمسائل شود و یکی از اوصاف قاعده حقوقی کلی بودن است اما نباید بدین دستاویز از جست وجو دست کشید. آیا وظیفه نظارتی اعضای شورا این است که در ملاقات های مردمی طرف مردم را گرفته و تنها در تخفیف و تقسیط عوارض و جرایم مداخله کنند؟و به فرض که چنین است سازوکار همسان سازی حضور تک تک اعضای شورا و برابری ایشان در تصمیم گیری چیست؟ کدام قانون راهکارهای این گونه اقدامات را مشخص و معین کرده و بی گمان مرادم از قانون مجموعه مقررات است و آیین نامه و دستورالعمل را نیز دربر می گیرد.

آنچه درباره پارلمان کشوری و پارلمان شهری نوشتم آثار دیگری نیز دارد برای نمونه درباه چگونگی رای گیری در این دو نهاد، چگونگی انتخاب اعضای کمیسیون ها، چگونگی بررسی طرح ها و لوایح و غیره، ممکن است همسانی ها و دگرسانی هایی وجود داشته باشد. اگر قرار است شورای اسلامی شهر به عنوان پارلمان شهری اداره کننده و ناظر مدیریت یکپارچه شهری باشد و فراتر از شورای شهرداری عمل کند باید قواعد پارلمان کشوری به ویژه قواعد شکلی آن اگر نه صددرصد دست کم به گونه حداکثری در آن اجرا شود این مهم مستلزم دخالت قانونگذار در تغییر قانون و به ویژه قوه مجریه (هیات وزیران) در اصلاح و تدقیق آیین نامه هاست.

در کلانشهری چون تهران و با وجود شورای ۳۱ نفره ناروشنی و گاه سکوت مقررات می تواند کندکننده تصمیم گیری باشد. البته که می توان گره بسیاری از ناروشنی های را با تعبیر آیین نامه داخلی گشود و برآنیم که در این دوره چنین کنیم، اما در تصمیم گیری های کلان که برای دیگر شوراها نیز کاربردی است، دخالت قوای تصمیم گیر کشوری لازم است. البته اجرایی شدن این گزارش منوط به تنقیح مصوبات شوراهای شهر و بازبینی شکل تصویب آنهاست.

آنچه در این دو بند پایانی نوشتم افزون بر جنبه نظری پشت گرم به اندوخته و آموخته عملی نیز هست. اگر چهار بند نخست را بتوان به عنوان حقوقدان با خوانش کتابخانه یی نیز به دست آورد درباره این دو بند آموزه ها از نشستن بر صندلی شورا سر بر کشیده اند. تکیه زدنی که گرچه کمتر از سه ماه از آن می گذرد و به همین دلیل شاید نوشته به اندازه بسنده پخته نباشد اما جرقه و کورسویی است که می توان و باید آن را به چراغ راهی تبدیل کرد که اگر حقوق به عنوان گردآمده یی از علم فن و هنر عدالت نباشد همه تلاش های فنی دیگر ناسامانند و نهادینه نشده می مانند، چیزی که شاید اکنون یکی از پاشنه های آشیل شوراهای اسلامی و تبیین نقش آنها به ویژه در بعد نظارت است.


* وکیل دادگستری و عضو شورای اسلامی شهر تهران
روزنامه اعتماد، شماره ۲۹۴۷ به تاریخ ۸ / ۲ / ۹۳ صفحه ۷

ممنون از مطالب بسیار مفیدوجامعی که در سایت قرار دادید..موفق وپیروز باشید