روش تنظيم بودجه متداول

بودجه متداول يا سنتي يعني بودجه اي كه در آن اعتبارات هر سازمان دولتي به تفكيك فصول و موارد هزينه مشخص مي گردد . در اين روش بودجه ريزي ، نوع و ماهيت هزينه ها نشان داده مي شود . ولي مشخص نمي گردد كه هر هزينه براي نيل به كدام هدف و يا براي اجراي كدام برنامه و يا فعاليت خاص انجام شده است .

يكي از علل اصلي استفاده گسترده از روش بودجه ريزي متداول ، سالها قبل از به كار گيري ساير روشهاي بودجه ريزي ، ارتباط نزديك اين روش با حسابداري دولتي و امكان اعمال كنترل بودجه مناسب در آن است ؛ زيرا در طبقه بندي اعتبارات بر حسب فصول و مواد ، براي هر يك از انواع مخارج جاري و سرمايه اعتباري معين تصويب مي شود تا هزينه هاي مربوط به كالا و خدمات خريداري شده در سال اجراي بودجه در محدوده اعتبارات مصوب انجام شوند .بديهي است هر اندازه اعتبارات مصوب به فصول و مواد هزينه بيشتري تقسيم شوند ، به همان ميزان انعطاف پذيري در اجراي بودجه و اختيارات موسسات دولتي در مصرف اعتبارات كاهش خواهد يافت و بر عكس ، تقسيم اعتبارات به فصول و مواد هزينه كمتر ، موجب انعطاف پذيري بيشتر در اجراي بودجه و وسيع تر شدن اختيارات مسئولان اجرايي خواهد شد در ايران تحولات بودجه اي در سنوات اخير صورت گرفته است و بودجه متداول تا سال 1343 ، كه بودجه در وزارت دارايي تهيه مي شد تنها روش بودجه ريزي بود .

همانطوركه اشاره شد در بودجه متداول بر خلاف بودجه برنامه اي و عملياتي هدفها و وظايف چندان روشن نيست؛ هر چند كه به طور غير مستقيم نوع هزينه مشخص است (مثل حقوق و دستمزد). اين طرز تهيه بودجه خطوط اساسي و روابط برنامه ها و هدفها را نشان نميدهد . مثلا اينكه اعتبار ماده مزبور براي چه عملياتي است، مشخص نيست . آنچه در بودجه متداول اهميت دارد ، عبارت است از سازمان و مواد هزينه . به عبارت ديگر كافي است كه مشخص كنيم بودجه كدام سازمان دولتي يا وزارتخانه اي تهيه مي شود و مواد هزينه آن چيست . بنابراين ، در اين بودجه فقط با دو نوع طبقه بندي سرو كار داريم.

تهيه كنندگان اين نوع بودجه نيازها و اطلاعات و ارقامي را كه مثلا از وزارت آموزش و پرورش و وزارت بهداشت و درمان و امثال آن جمع مي شود به صورت پول تقويم و در مقابل ، عناوين مواد هزينه را منظور مي كنند.

در بودجه متداول برآورد هزينه معمولاً بر مبناي هزينه هاي قطعي سال ما قبل آخر و نيمه اول سال جاري به عمل مي آيد و تغييرات حجم كار در پيش بيني هزينه دقيقاً مورد بررسي قرار نمي گيرد . معذالك تصويب اعتبار در قالب موارد هزينه محدوديتي در خرج به وجود مي آورد و از اين رو همان طور كه اشاره شد هر قدر اعتبارات به موارد ريز بيشتري تقسيم شود قابليت انعطاف بودجه كمتر مي شود ؛ زيرا نقل و انتقالات اعتبارات از يك ماده به ماده ديگر داخل يك فصل يا بين فصول مختلف بودجه معمولاً فقط تا ميزان معين و تحت شرايط خاصي امكان پذير است .

مراحل تهيه و تنظيم بودجه متداول . مراحل تهيه و تنظيم بودجه متداول را مي توان به شرح زير بيان نمود :

1.شناسايي كامل وضع موجود دستگاه اجرايي .

-شناسايي كليه اموال و داراييهاي متعلق به وزارتخانه . شامل شناسايي كليه اموال و داراييهاي متعلق به وزارتخانه در حال حاضر و استفاده كامل از تمام آنها و در غير اينصورت علت عدم استفاده از آنهاست .

-هزينه هاي دستگاه به تفكيك . هزينه هاي پرسنلي ،اداري ، سرمايه اي ، درصد هر يك از آنها به كل هزينه در سه سال متوالي ، پرداختهاي انتقالي و درصد آن به كل هزنيه را شامل مي شود .

-اطلاعات مربوط به استخدام كاركنان . چون در غالب دستگاهها هزينه هاي پرسنلي رقم عمده اي است لازم است اطلاعات كافي را موارد زير تهيه شود : تعداد كاركنان موجود ، تقاضاي دستگاه در سال قبل ، علل نياز به كاركنان اضافي ، نوع استخدام از نظر تخصيص اعتبار مورد نياز ، بازنشستگان .

-اطلاعات مربوط به درآمدهاي دستگاه . در تهيه بودجه دستگاهها نخست تنوع درآمدهاي آنها را مورد رسيدگي قرار مي گيرد .در رسيدگي به اين درآمدها بايد اين نكات مورد توجه و تجزيه و تحليل قرار گيرد : چه مقدار از درآمد عمومي دولت به وسيله دستگاه وصول مي شود و چه راههايي براي افزايش اينگونه درآمدها وجود دارد ؟ به مقدار افزايش در حجم عمليات دستگاه براي افزايش درآمد آن بايستي صورت گيرد و هزينه آن چقدر است ؟ در صورت امكان هزينه هاي اضافي مزبور با افزايش درآمد مقايسه گردد . همچنين لازم است بررسي گردد در آمدهاي اختصاصي دستگاه و علل افزايش يا كاهش آنها در سال بودجه نسبت به سال جاري چيست ، و چه درآمدهاي جديد را مي توان پيش بيني نمود كه قسمتي از هزينه هاي دستگاه را جبران كند ؟

اطلاعات در موارد ارز مورد نياز . در مورد هزينه هاي ارزي جمع آوري اطلاعات زير ضروري است :

-مصرف ارز سال قبل به تفكيك كالا و خدمات .

-تعهدات منتقل شده از سه سال به جاري تفكيك كالا و خدمات .

-داشتن اطلاعات از امكانات ارزي كشور .

2. پيش بيني نيازها براي سال بودجه . پس از شناسايي وضع كلي بايد نيازها را براي سال بودجه پيش بيني كرد . نقص عمده بودجه متداول اين است كه چون بر خلاف بودجه برنامه اي و عملياتي هدف مشخص و روشني در آن وجود ندارد و بحث و تصميم گيريها بر اساس وضع موجود صورت مي گيرد در بررسي علت تغييرات به پاسخهاي ناقص و مبهم اكتفا مي شود . مثلاً هدف توسعه و افزايش پزشك در تهيه بودجه متداول مشخص نيست .

3-تبديل نيازهاي پيش بيني شده به ارزش پولي . در اين مرحله بايد ارزش پولي آنچه از نيازهاي مختلف پرسنلي و اداري و ساير موارد برآورد شده است با توجه به قوانين و مقررات ( مثل قوانين استخدامي و وضع حقوق و دستمزد ) ، تغيير قيمت و دستمزد ، امكانات جابه جا كردن و انتقال و نظاير آن برآورد گردد و در هر مورد به هر ماده يا جزء ماده و ريز ماده از هزينه هايي كه لازم باشد منظور شود . مجموع اين هزينه ها كه به صورت مواد هزينه و فصل تجلي مي كند بودجه وزارتخانه را به صورت متداول نشان مي دهد .

بودجه ريزي افزايشي

اين روش با شيوه تغييرات جزئي در تصميم گيري انطباق دارد . طبق اين روش ، براي تصميم گيري جديد به تصميمهايي كه قبلاً در زمينه مورد نظر گرفته شده مراجعه و با توجه به نيازهاي موجود ، تغييراتي جزئي در آنها داده مي شود . بودجه ريزي افزايشي براي اجتناب از مشكلات ناشي از كار عظيم و پر درد سر بودجه نويسي سالانه ابداع شده است . بدين ترتيب هر سال مجدداً از اول اقدام به كار پيچيده بودجه نويسي نمي شود ؛ بلكه بودجه ريزان با قبول بودجه سال گذشته توجه را روي تغييرات افزايشي متمركز مي كنند . در اين شيوه ، بودجه سال گذشته به عنوان پايه اي براي مصارف جاري فرض شده ، افزايش سالانه اي براي آن در نظر گرفته مي شود كه بستگي به روند تغييرات قيمتها ، تغيير حجم عمليات موجود ، تقبل وظايف جديد از طرف دولت و عواملي از اين قبيل دارد .

بودجه برنامه اي

بودجه برنامه بودجه اي است كه در آن اعتبارات سازمانهاي دولتي بر حسب وظايف ، برنامه ها و فعاليتهايي كه آنها بايد در سال مالي اجراي بودجه براي نيل به اهداف خود انجام دهند ، پيش بيني مي شود . به عبارت ديگر ، در بودجه برنامه اي مشخص مي شود كه دولت و دستگاههاي دولتي در سال جاري بودجه اولاً چه اهداف ، وظايف و مقاصد مصوبي دارند و ثانياً براي نيل به اهداف و مقاصد مذكور بايد چه برنامه ها ، عمليات و فعاليتهايي را با چه ميزان اعتبارات انجام دهند . پروفسور بركهد در مورد بودجه برنامه اي مي گويد ( اگر بخواهيم در دنياي فعلي بودجه را ابزار و وسيله كار مديران بدانيم بايد در تقسيم بندي مخارج ، هدف و غايت خرج را رعايت كنيم .))

در بودجه برنامه اي نيز مانند بودجه متداول از طبقه بندي اعتبارات بر حسب فصول و مواد هزينه استفاده مي شود . با اين تفاوت كه در بودجه متداول ، كل اعتبارات هر سازمان دولتي در فصول و مواد هزينه مختلف پيش بيني مي شود ، در صورتي كه در بودجه برنامه اي ، اعتبارات هر يك از برنامه ها و فعاليتها و طرحهاي سازمان دولتي در قالب فصول و مواد هزينه پيش بيني مي گردد .

لازم به توضيح است كه در بودجه برنامه اي برخي از كشورها ، فقط برنامه ها به فصول و مواد هزينه تقسيم مي شوند ، در حالي كه در برخي ديگر از كشورها فعاليتها و طرحها نيز به صورت فصول و مواد هزينه پيش بيني مي گردند . آنچه مسلم است آن است كه در نظام حسابداري دولتي كشورهايي كه از روش بودجه ريزي برنامه اي استفاده مي نمايند ، طبقه بنديهاي بودجه اي مذكور عيناً بايد در حسابهاي دولتي منعكس گردند . بنابراين هزنيه هاي هر وزارتخانه يا موسسه دولتي نيز بايد اولاً به تفكيك برنامه ها و فعاليتها و طرحهاي مورد اجرا در آن سازمان و ثانياً در داخل طبقه بنديهاي مذكور ، به تفكيك فصول و مواد هزينه نشان داده شوند .

بودجه برنامه اي ، همان طور كه از نام آن پيداست ، عمليات سازمان را به شكل برنامه كار تنظيم و در دسترس مي گذارد . اين نوع بودجه را اولين بار در سال 1949 كميسيون هوور عنوان كرد كه از طرف ترومن رئيس جمهور امريكا مامور بررسيهاي لازم جهت اصلاح مديريت در سازمانهاي دولتي شده بود .

مساله اساسي در تنظيم بودجه برنامه اي توجه به عملياتي است كه بايد اجرا گردد ، البته در بودجه برنامه اي وجود مواد هزنيه انكار نمي شود ؛ زيرا به هر ترتيب بايد دولت بداند چقدر براي هزينه هاي پرسنلي خرج مي كند ، چه مقدار لوازم و ماشين آلات مي خرد و امثال آن .

در روش بودجه برنامه اي مواد هزينه در داخل برنامه و يا فعاليت تهيه و تنظيم مي شود ( نه براي وزارتخانه به نحوي كه در بودجه متداول معمول است ) . به عنوان مثال فرض كنيد بودجه وزارت آموزش و پرورش در قالب مواد هزنيه آورده شود ، مثلاً بيان شود حقوق و دستمزد 100 ميليون ريال ، اجاره 40 ميليون ريال و هزينه هاي اداري 20 ميليون ريال ( جمع 400 ميليون ريال ) ؛ آنچه مسلم است اين رقم كل و حتي رقم تفكيكي مواد هزنيه نشان دهنده وظيفه و كار و برنامه هاي وزارت آموزش و پرورش نيست .

در بودجه برنامه اي به عنوان مثال ، اول آموزش و پرورش در نظر گرفته مي شود و سپس اين وظايف به نحوي طبقه بندي مي گردد كه به صورت برنا مه هاي مشخصي درآيد ؛ مثلاً گفته مي شود برنامه آموزش ابتدايي ، برنامه آموزش متوسطه حرفه اي و غيره . با اين طبقه بندي اولين قدم جهت بودجه برنامه اي برداشته مي شود . در مرحله بعد اعتبار مورد نياز هر برنامه جداگانه بر اساس مواد هزينه تهيه و تنظيم مي شود و بدين ترتيب ضمن اينكه هدف از اجراي هر برنامه مشخص و روشن مي شود مخارج لازم نيز جهت اجراي آنها برآورد و در بودجه منظور مي گردد . البته با توجه به اينكه وظايف دولتها در كشورهاي مختلف با هم اختلاف دارند ، انتخاب برنامه يا فعاليت جنبه قرار دادي دارد . به همين دليل ممكن است مثلاً آموزش در كشوري يك برنامه تلقي شود و در كشور ديگر فعاليتي معين كه جزئي از يك برنامه است . آنچه اهميت دارد اين است كه برآورد هزنيه از كوچكترين واحد تقسيم بندي شروع مي شود و مانند طبقه بندي عملياتي به شكل هرم است ؛ يعني مجموع هزينه هاي چند فعاليت هزينه يك برنامه ، مجموع هزينه هاي چند برنامه هزينه يك فصل و بالاخره مجموع هزينه هاي چند فصل هزينه امور را تشكيل مي دهد .

نظام بودجه برنامه اي علاوه بر اينكه وسيله شناخت ماهيت وظايف و عمليات را فراهم مي آورد ، امر تصميم گيري چه در مورد انتخاب برنامه ها و چه در باب اجرا و كنترل آنها را آسان مي سازد ؛ زيرا در بودجه متداول هنگام رسيدگي به بودجه ، ضوابطي جهت قضوات واقعي درباره آن وجود ندارد ، مثلاً اگر وزارت بهداري براي سال آينده درخواست صد واحد پول كند توجيه آن به صورت مواد هزينه حقيقي را نشان نمي دهد و برا ي كاهش يا افزايش آن دليلي وجود ندارد ؛ در حالي كه در بودجه برنامه اي به آساني مي توان ارتباط هزينه ها با عمليات را سنجيد و چنانچه سياست عمومي دولت ايجاب كند اعتبار نيز براي آن در نظر گرفت و در غير اينصورت قسمتي از عمليات وزارت بهداري را حذف و از منظور نمودن اعتبار نيز صرفنظر كرد .

فايده ديگر نظام بودجه برنامه اي سهولت كنترل عمليات و بهبود مديريت در اين نظام است . مزيت ديگر آن عبارت است از تصميم گيري در مورد نوع عمليات و احياناً جلوگيري از دوباره كاريهايي كه از انجام وظايف مشابه در چند سازمان دولتي ناشي مي شود . در شرايط ايدئال بايد تشكيلات و سازمان دستگاههاي اجرايي با عناوين برنامه ها برابر باشد و در اين صورت در داخل هر وزارتخانه مدير برنامه تعيين و مسئوليت اجرايي بودجه برنامه اي مربوط به او واگذار خواهد شد .

البته در تمام وارد تشكيلات داخلي سازمانهاي دولتي الزاماً بر حسب برنامه نبود ، به عواملي از قبيل ارباب رجوع و مناطق جغرافيايي بستگي دارد . مثلاً اداره كل كشاورزي در يك استان تمام برنامه هاي كشاورزي را انجام مي دهد . حال اين سوال پيش مي آيد كه آيا مدير كل كشاورزي مجري تمام برنامه در منطقه است يا اينكه عمليات هر برنامه توسط مدير همان برنامه در مركز بايد هدايت شود ؟

به هر مساله اي كه از نظر بودجه اي وجود دارد اين است كه اگر مثلاً از تراكتورهاي اداره كشاورزي در چندين برنامه استفاده شود جزء هزينه كدام برنامه به حساب مي آيد . در اينگونه موراد كارشناسان بودجه با ضوابطي كه در اختيار دارند مي توانند تفكيك قابل ملاحظه اي از منابع را به ترتيب غالب بودن در يك برنامه ارائه نمايند .


بودجه عملياتي

بودجه عملياتي يا بودجه بر حسب عمليات بر اساس وظايف ، عمليات و پروژه هايي كه سازمانهاي دولتي تصدي اجراي آنها را به عهده دارند تنظيم مي شود . در تنظيم اين نوع بودجه به جاي توجه به كالاها و خدماتي كه دولت خريداري مي كند و يا به عبارتي به جاي توجه به وسايل اجراي فعاليتها ، خود فعاليت و مخارج كارهايي كه بايد انجام شود ، مورد توجه قرار مي گيرد .

در بوجه عملياتي علاوه بر تفكيك اعتبارات به وظايف ، برنامه ها ، فعاليتها و طرحها حجم عمليات و هزينه هاي اجراي عمليات دولت و دستگاههاي دولتي طبق روشهاي عملي اي مانند حسابداري قيمت تمام شده محاسبه و اندازه گيري مي شوند . ارقام پيش بيني شده در بودجه عملياتي بايد مستند به تجزيه و تحليل تفصيلي برنامه ها و عمليات و نيز قيمت تمام شده آنها باشد . براي مثال در بودجه عملياتي مشخص شود كه قيمت تما شده يك تخت بيمارستان چقدر بايد باشد و يك بيمارستان صد تختخوابي چقدر هزينه و زمان نياز دارد .

مقايسه بودجه برنامه اي و بودجه عملياتي

بين بودجه برنامه اي و بودجه عملياتي نمي توان خط روشني رسم كرد ؛ زيرا در واقع بودجه عملياتي مرحله پيشرفته تري از بودجه برنامه است . برخي نويسندگان حتي اين دو اصطلاح را به طور مترادف به كار مي برند ؛ اما در حقيقت ، اين دو عنوان كاملاً مترادف نيستند . براي توضيح تفاوت موجود بين اين دو بايد طبقات سلسله مراتب سازمان دولتي مورد توجه قرار گيرد .

بودجه برنامه اي بيشتر مربوط به طبقات بالاي سلسله مراتب سازماني است :

در كالي كه در بودجه عملياتي حدود فعاليت و عمليات طبقات پايينتر نيز بررسي و پيش بيني مي شود . هر برنامه دولتي شامل تعداد زيادي عمليات و اقدامات سازمانهاي عمومي است . در هر برنامه دولتي نظر قانونگذار به برنامه ها و در بودجه عملياتي به عمليات واحدهاي سازماني معطوف است .در يك موسسه دولتي هر واحد سازماني اي كه در طبقات بالاتر سلسله مراتب سازماني قرار دارد ممكن است خدماتي انجام دهد كه به چندين برنامه مربوط باشد ولي واحدهايي كه در طبقات پايين تر قرار دارند غالبا فعاليتهايي را انجام مي دهند كه منحصراً به يك برنامه مربوط است . در تنظيم بودجه برنامه اي ممكن است بدون محاسبه دقيق مخارج هر واحد از فعاليت دولتي هزينه ها را فقط بر اساس سياست كلي مالي دولت پيش بيني كرد : در صورتي كه شرط اساسي براي تهيه بودجه عملياتي اين است كه حجم و مقدار فعاليت سازمانهاي دولتي تعيين هزينه هر واحد از فعاليتها محاسبه شود . به طور كلي مي توان گفت كه بودجه برنامه اي فقط براي راهنمايي مديران سازمانها ي دولتي تعيين و هزينه هر واحد از فعاليتها محاسبه شود .

به طور كلي مي توان گفت كه بودجه برنامه اي فقط براي راهنمايي مديران سازمانهاي دولتي در اداره امور عمومي و اخذ تصميم مفيد واقع مي شود : در حالي كه بودجه عملياتي علاوه بر راهنمايي ، عملكرد كليه واحد هاي سازماني و كاركنان موسسات و ادارات دولتي را نيز كنترل مي كند .

همان گونه كه قبلًا بيان شد , اولين هدف بودجه برنامه اي تقسيم بندي و ظايف و عمليات دولت در قالب برنامه ها و فعاليتها ي مشخص است .

در بودجه برنامه اي مواد هزينه در قالب برنامه و فعاليت تهيه مي شود . اگر اين نقطه را پايان بودجه برنامه اي بدانيم وظيفه بودجه عملياتي از اين نقطه به بعد آغاز مي شود . عبارت ديگر بودجه برنامه اي و عملياتي تا اينجا با هم مرز مشترك دارند و در حقيقت بودجه عملياتي بدون بودجه برنامه اي مفهومي ندارد .

فرق اساسي بودجه عملياتي و بودجه برنامه اي در اندازه گيري حجم عمليات و چگونگي محاسبه هزينه است . در بودجه برنامه اي عمليات دستگاه بر حسب برنامه ها و فعاليتهاي تابعه طبقه بندي و هزينه هر فعاليت نيز به تفكيك فصول و مواد هزينه محاسبه مي شود : در حالي كه در بودجه عملياتي حجم عمليات طبق موازين فني دقيقاً اندازه گيري و هزينه عمليات طبق فنون و روشهاي مختلف مانند حسابداري قيمت تمام شده يا اندازه گيري كار محاسبه مي شود .

اختلاف بين بودجه برنامه اي و عملياتي را مي توان چنين عنوان نمود كه در بودجه برنامه اي هزينه هاي داخل برنامه و فعاليتها براساس مواد هزينه بر آورد مي شود و لي در بودجه عملياتي فنون ياد شده در فوق جاي مواد هزينه را مي گيرد .

در بودجه عملياتي حدود فعاليت بودجه محدود تر مي شود ولي در عوض حجم عمليات به طريقي علمي محاسبه مي گردد . در حقيقت در بودجه عملياتي اجراي هدف از نظر تقسيم مخارج بر حسب قيمت تمام شده واحد صورت مي گيرد و براي هر هدف ، واحد كاري بخصوصي به منظور معيار برآورد انتخاب مي شود . بدين معني كه براي محاسبه هزينه بر اساس هدف ، از روش حسابداري قيمت تمام شده يا از روش اندازه گيري حجم كار استفاده مي شود : لذا مخارج اجراي هر برنامه مشخص مي گردد .

هدفهاي مختلف چه از نظر اقتصادي و مالي و چه از نظر اداري ، اجتماعي و نظامي برنامه هاي مختلف و جمع اين برنامه ها كه نماينده فعاليتهاي مختلف دولت است بودجه كل را تشكيل مي دهد .

مزاياي اندازه گيري كار .

روش اندازه گيري كار در امر بودجه بندي دو مزيت دارد :

1-ارقام پيش بيني شده به علت تجزيه و تحليل قبلي به حقيقت نزديكتر خواهد بود .

2-استفاده از اين روش موجب نوعي به كنترل خودكار در اجراي برنامه ها . فعاليتها مي شود .البته واژه اندازه گيري كار كه در مديريت علمي به كار مي رود با واژه اندازه گيري حجم عمليات متفاوت است ، هر چند مي توان با به دست آوردن نسبتهايي بين كار و ماشين آلات ،كار و هزينه هاي اداري ، كار و استهلاك كالاهاي سرمايه اي نسبتي در كل بين حجم عمليات و كار به دست آورد و به قيمت تمام شده رسيد . واحد انجام عمليات نماينده واقعي كوشش به كار رفته است كه در محاسبات اندازه گيري كار از آن استفاده مي شود .

در بودجه عملياتي بايد به هر ترتيب از هزينه هر واحد كار استفاده شود . در اينگونه موارد مي توان از نرمها و استانداردها به عنوان واحد هزينه استفاده نمود.

نرم (هنجار ) و استاندار براي بر آورد هزينه واحد مورد استفاده قرار مي گيرد . نرم عبارت است از نتيجه آماري تجربيات گذشته . به عنوان مثال اگر براي بررسي هر پرونده در اداره ثبت ، خدمت چهار نفر با خصوصيات مشخص و تحصيلات و تجربه معين لازم باشد نرم مربوط به دست آمده است كه البته دقت اندازه گيري روشهاي علمي را ندارد . استاندارد و معيارها نيز طبق فنون و روشهاي مديريت صنعتي به دست مي آيند . بر اساس استانداردها زمان لازم براي تكميل يك واحد كار محاسبه مي شود . استاندارد بمراتب مطمئن تر از نرم و حتي اندازه گيري كار است و در فعاليتهاي صنعتي وسيله مطمئني است .


روشهاي برآورد هزينه در بودجه عملياتي .

در نظام بودجه عملياتي مواد هزينه تنها وسيله برآورد نيست و استفاده از روشهاي آمار ، جايگزين مواد هزينه مي شود . هر چند كه بمنظور كمنرل مالي باز هم به مواد هزينه نياز خواهد بود و هزينه در قالب آن تهيه و به مجلس ارائه مي گردد ، ولي از نظر فني روشهاي مناسبتر و دقيقتري از مواد هزينه كه به بهبود مديريت كمك نمود ، با به حد اقل رساندن هزينه هاي دولتي ، حد اكثر بازده را تضمين مي كنند جانشين مواد هزينه مي گردند .

در روش بودجه عملياتي بايد عمليات داخل برنامه و فعاليتها به نوعي مشخص باشد كه به آساني بتوان واحدي براي سنجش عمليات داخل فعاليت به دست آورد و سپس با استفاده از فنون مذكور هزينه واحد مورد بحث را محاسبه كرده ، ميزان واحدها را در سال بودجه پيش بيني و بدين ترتيب بودجه فعاليت خاصي را برآورد نمود . در اين نوع بودجه اجراي عمليات دقيقاً مقارن با هزينه هاي عمليات است و بدين ترتيب كنترل مالي و عملياتي كاملاً در هم ادغام مي شود . بزرگترين مزيت بودجه عملياتي اين است كه مديران اجرايي را در مقابل كا ر خود مسئوول قرار مي دهد . براي روشن شدن روش بودجه عملياتي به شرح مراحل مختلف آن مي پردازيم :

الف) طبقه بندي عملياتي . در بودجه عملياتي بايد واحد مشخصي انتخاب شو كه گوياي عمليات طبقه بندي شده باشد . بدين منظور بايد يك واحد اندازه گيري مناسب را كه داراي خصوصيات زير باشد در نظر بگيريم :

1.قابل شمارش باشد ؛

2.به مرور زمان ثبات خود را از دست ندهد ؛

3.مصطلح و رايج باشد ؛

4.كوشش واقعي كار انجام شده را نشان دهد ؛

سه عامل اول قابل حصول است ، ولي يافتن واحد مشخص در خدمات دولتي كه گوياي تمام عمليات انجام شده باشد دشوار است ، زيرا نرم و استاندارد مشخصي براي بررسي اينكه تمام سعي براي تحقق اين واحد انجام شده وجود ندارد و بايد به طريق ديگري متوسل شد .

واحد اندازه گيري كار . در نظام بودجه عملياتي در مواردي بايد از اندازه گيري كار استفاده نمود . اندازه گيري كار عبارت است از برقراري يك رابطه صحيح و منطقي ميان حجم كار انجام شده با نيروي انساني و يا ماشين به كار گرفته شده در تكميل آن مقدار كار .

اندازه گيري كار يكي از مباني مديريت علمي و وسيله اي جهت كنترل زمان از طريق سنجش آن با كار انجام شده است . اهميت بهره برداري از زمان ، از نقطه نظر بودجه هنگامي آشكار مي شود كه در نظر گرفته شود مقدار كاري كه در مقابل حقوق كاركنان انجام شده است چه تناسبي با خدمات واقعي آنان دارد و برآورد اينكه كه مقدار از اين نيرو بدون استفاده مانده است . در عمل ، براي سنجش ميزان كار واقعي نياز به (( واحد اندازه گيري كار )) داريم ؛ مثل تعداد افراد معالجه شده ، تيرهاي چراغ نصب شده ، نامه هاي تعيين شده ، پرونده هاي رسيدگي شده و غيره .

پس از انتخاب واحد هاي اندازه گيري كار بايد حجم كار واقعي واحدهاي انتخاب شده را تعيين نمود . به عنوان مثال معين نمود كه براي نصب يك تير چراغ چند دقيقه خدمت كارگر يا براي مداواي يك بيمار سرپايي چند دقيقه خدمت پزشك پرستار لازم است . البته يافتن معيارهايي براي سنجش اينكه از نيروي انساني استفاده كاملي شده است يا نه در كارهاي اداري و دفتري و تحقيقاتي مشكل تر از كارهاي صنعتي و ماشيني است . به منظور اندازه گيري كار و تعيين ارتباط حقيقي كار با نيروي مصرف شده از روشها و فنوني مانند نمونه گيري از كار ، مطالعات زماني برآورد فني ،استانداردهاي زماني و استانداردهاي آماري استفاده مي شود .

ب) برآورد هزينه عملياتي

در بودجه عملياتي براي تعيين واحد عملياتي اعم از اينكه اندازه گيري كار نرم و استاندارد استفاده شود بايد هزينه واحد عمليات محاسبه شود براي برآورد اين هزينه از دو طريق مي توان استفاده كرد :

1.قيمت تمام شده .

2.هزينه عوامل تشكيل دهنده كار .

1-قيمت تمام شده . استفاده از اين روش مخصوص موسسات تجاري دولتي است زيرا در موسسات و ادارات خدماتي تعيين قيمت تمام شده واحد خدمت مشكل تر است و استهلاك در اين موسسات محاسبه نمي شود لذا اين روش كمتر در بودجه برنامه اي و يا عملياتي دولت مورد نظر قرار مي گيرد .

2-هزينه عوامل تشكيل دهنده كار . در اين روش پس از اينكه از طريق اندازه گيري كار ، شاخص و استاندارد اطمينان حاصل شد كه از كليه عوامل حد اكثر استفاده به عمل مي آيد هزنيه هاي تشكيل دهنده يك واحد عملياتي را به هر طريق كه آسان و مقدور باشد محاسبه مي كنند و پس از آن محاسبه بودجه اي تقريباً پايان يافته است .

نظام بودجه بندي طرح و برنامه

روشي كه اخيراً براي تكميل بودجه برنامه اي در بسياري از كشور ها معمول شده است نظام بودجه نويسي طرح و برنامه ( PPBS ) است اين اصطلاح را در سال 1960 وزارت دفاع آمريكا مورد استفاده قرار داد و بعداً با شرايط متفاوتي به ديگر دستگاههاي دولت تسري يافت . نظام بودجه بندي طرح و برنامه تلاشي است براي تركيب و تلفيق بودجه بندي با برنامه هاي كلي به عنوان يك مجموعه واحد كه نشان دهنده خطوط اصلي و خط مشي هاي كلي سازمان و دولت است اجزاي بودجه بندي طرح و برنامه عوامل جديد نيستند زيرا طرح ريزي برنامه و بودجه بندي هر يك سابقه اي ديرينه دارد ، آنچه جديد است تركيب اين عوامل در يك ساخت كلي به نام بودجه بندي طرح و برنامه است در بودجه بندي طرح و برنامه ما با يك طرح كلي و يك سري برنامه و تعداد بسياري پروژه روبه رو هستيم . مثلاً افزايش توليد به عنوان طرح كلي مي تواند شامل برنامه هاي مختلف مانند توسعه صنعت ، توسعه كشاروزي و هر يك از اين برنامه ها نيز حاوي پروژه هايي اجرايي متعددي باشند به كمك روش بودجه بندي طرح و برنامه در يك قالب كلي طرحها ، برنامه ها و پروژه ها مورد بررسي و ارزيابي قرار مي گيرد و با نگرشي سيستمي به بودجه بندي اقدام مي شود .امكان مقايسه پروژه ها و برنامه ها با هم و انتخاب اثر بخش ترين آنها در نيل به اهداف كلي يكي از مهمترين ويژگيهاي نظام بودجه بندي طرح و برنامه است .

در اين نظام كه براي نهادينه كردن تجزيه و تحليل در شاخه هاي اجرايي فرآيند تصميم گيري به وجود آورد – طرحهاي بلند مدت دولت با برنامه ريزي فعاليت هاي خاص يك ساله و بودجه مربوط جمع مي شود و بودجه برنامه اي يك ساله در چهار چوب طرحهاي بلند مدت و با ديد وسيع تري مورد ارزيابي قرار مي گيرد .

نظام بودجه ريزي طرح و برنامه پوششي در جهت نهادينه كردن تجزيه و تحليل در فرآيند بودجه بندي دولتي است از اين رو اين نظام به معناي تجزيه و تحليل و يا شكلي از آن نيست . اين نظام ، كاربرد تجزيه و تحليل مطلوبيت نهايي ، مطالعه هزينه – فايده ، تجزيه و تحليل سودمندي هزينه ، تجزيه و تحليل حساسيت ، ماتريس نتيجه نهايي ، ارزش فعلي و ديگر فنون را مورد تاكيد قرار مي دهند با استفاده از ساز و كارهاي متعدد ، نظام بودجه ريزي طرح و برنامه به عمل در مي آيد . تجزيه و تحليل ها به خصوص در ابتداي مرحله گردش بودجه مورد تاكيد قرار مي گيرد طبقه بندي برنامه هاي دولت كه ( ساختار برنامه ) ناميده مي شوند ، براي تسهيل مقايسه تحليلي مورد نيازاند . با استفاده از نظام ( PPBS ) مي توان برنامه ريزي ، طرح ريزي ، بودجه نويسي ، اطلاعات مديريت ، كنترل مديريت و ارزشيابي برنامه اي را به هم مرتبط ساخت و در عين حال نسبت به تجزيه و تحليل نظام مند هر يك از عناصر تأكيد كرد در اين نظام بيش از آنكه بودجه ريزي داده ها مطرح باشد ، بودجه ريزي ستاده ها مطرح است . محور اصلي بحث دراين نظام عبارت است از هدف ها و نتايج نهايي و امكان نيل به اين هدف ها از طريق عمليات مختلف و مقايسه اين عمليات و انتخاب بهترين و ارزانترين و سريع ترين و مناسب ترين آنها . نكته مهم اين است كه اين مجموعه را بايد يك نظام تلقي نمود نه روش و فن خاص . نظامي كه شامل مباني تصميم گيري مناسب و معقول در مرحله سايست سازي و اعلام خط مشي طراحي برنامه هاي اجرايي و تخصيص منابع محدود ميان نيازهاي نامحدود بوده ، برقراري ارتباط مداوم بين اين عوامل را ميسر مي سازد .به اين ترتيب هر يك از اجزاي نظام از لحاظ نيل به هدف هاي تعيين شده در ارتباط با جزء ديگر نقشي دارد . استفاده از منابع دولتي براي نيل به هدف هاي عمومي همچنين امكان تعيين هدف ها ، تشخيص اولويت ها ، برنامه هاي لازم براي اجراي هدف ها انتخاب مطلوبترين روش و بالاخره اندازه گيري روش از مزاياي اين روش محسوب مي شوند . در اين نظام هر سال كه قسمتي از طرح بلند مدت اجرا مي شود امكانات و موانع پيش بيني شده روشن تر مي گردد و در صورت نياز ، تجديد نظر در طرحهاي بلند مدت و اصلاحات و تعديل هاي لازم به عمل مي آيد

بودجه بندي برمبناي صفر

به طور معمول در فرآيند تهيه بودجه ، هزينه سال پيش كه به مصرف رسيده يك نقطه آغاز به حساب مي آيد كار افرادي كه بودجه جديد را مي نويسند و يا تهيه مي كنند اين است كه چه اقلامي از بودجه را بايد حذف كرد و چه فعاليت هايي بر همان اساس چه اقلامي را بايد اضافه نمود . اين كار باعث مي شود مديريت براي ادامه يا توقف نوع خاصي از كار تعصب ويژه اي به خرج دهد ( به ويژه زماني كه به سبب تغييرات محيطي يا تغييري كه در هدف هاي سازمان رخ داده مساله مفيد بودن آن قلم فعاليت ، ديگر مطرح نيست ) در بودجه بندي برمبناي صفر ، كه نقطه مقابل بودجه افزايشي است ، تعديل بودجه بر تفاوت بين سال جاري و سال بودجه اي متمركز است لذا اطلاعات گذشته در مورد هزينه ها و كارهاي انجام گرفته براي بررسي ميزان تغيير برنامه در سال آينده به كارگرفته مي شود . بودجه بندي بر مبناي صفر سعي دارد كه اين نقيصه را بر طرف كند ZBB تعديل مجدد هر فعاليت از مبناي صفر است و براي هر فعاليت و يا برنامه بايد توجيهي وجود داشته باشد كه آيا لازم است يا نه ؟ در بودجه بر مبناي صفر هزينه ها به جاي اينكه بر مبناي سطح جاري محاسبه شوند از صفر شروع مي شود . با چنين بودجه اي براي هر ريالي كه مصرف مي شود بايد توجيه منطقي وجود داشته باشد . در بودجه بندي بر مبناي صفر ، تحليل گر بودجه طبعاً اطلاعاتي راجع به سطوح هزينه هاي گذشته و كارهاي انجام شده درخواست خواهد نمود اما اين داده ها مبناي كار او نخواهد بود و آنها را در اين مورد ناديده خواهد گرفت . پيتر فير نويسنده كتاب بودجه بندي بر مبناي صفر و صاحب مقاله اي جالب در اين زمينه در سال 1973 در مجله هاروارد بيزينس ري و يو ، بودجه بندي بر مبناي صفر را چنين توصف كرده است « يك برنامه عملياتي و فرآيند بودجه اي است كه هر مدير را ملزم مي كند كه به نحوي كامل ، مشروح و مستدل درخواست بودجه خود را از پايه صفر ( زيرا مبنا صفر است ) توجيه نمايد و مسئول اثبات اين امر باشد كه چرا بايد هر مبلغ را به مصرف برساند ؟ »

بودجه بندي بر مبناي صفر در مقايسه با بودجه سنتي داراي مزايايي به شرح ذيل است :

الف. اين بودجه درباره اينكه آيا فعاليت ها بايد ادامه يابند و يا متوقف شوند ، توجيه بيشتري دارد .

ب. اشتراك مساعي تمام كساني را كه با بودجه ارتباط دارند مجاز مي داند .

ج. از آنجا كه هر يك از شقوق مختلف به طور كمي محاسبه مي شوند ، معيارهاي لازم براي مقايسه وجود دارند ؛ در نتيجه ، ارزيابي آنها روشن و خالي از ابهام است .

د. فعاليت هايي كه اولويت پايين دارند با اطمينان خاطر حذف مي شوند .

بودجه بندي بر مبناي صفر شامل تهيه پيشنهادهاي بودجه اي و سطوح جايگزين مصارف است كه « بسته هاي تصميم گيري » طبقه بندي شده اند . بسته هاي تصميم گيري واحدهاي كامل براي انتخاب بودجه شامل اطلاعاتي راجع به داده ها و ستاده ها ( يعني منابع مورد نياز براي اجراي برنامه و محصولات آن برنامه ) و نيز سطح مورد انتظار عملكرد براي هر يك از سطوح تعيين شده مصارف اند . اين بسته ها را مديران مسئول پايين ترين سطوح سازماني كه قادر به تدوين درخواست بودجه اند تهيه مي كنند . و بدين ترتيب تصميم ها جايگزين كه امكان تجزيه و تحليل مطلوبيت نهايي و مقايسه را فراهم مي كنند تهيه و درجه بندي مي شوند . مديران عالي و مديران برنامه سپس اين « بسته هاي تصميم گيري » را بر اساس اولويت درجه بندي مي كنند ؛ به طوري كه سطوح پايين شامل دريافت بودجه نمي شوند . البته شايان ذكر است كه اگر چه بودجه بندي بر مبناي صفر باعث تعيين اوليوت هاي بودجه اي به شيوه بهتر مي گردد و كارآيي سازمان را بالا مي برد باعث مي وشد مقدار بيشتري كارهاي دفتري انجام گيرد و احتمالاً روحيه افراد و مديراني كه ملزم مي شوند براي اقلام هزنيه هاي پيشنهادي دلايل موجهي ارائه نمايند تضعيف گردد ( در نتيجه موجوديت برخي از اقلام هزنيه ها به زير سوال خواهد رفت ) به همين دليل است كه در زمان كنوني نسبت به سالهاي پيشين از بودجه بندي بر مبناي صفر كمتر استفاده مي شود .

در مجموع ، مزيتهايي براي بودجه ريز بر مبناي صفر وجود دارد . در برنامه هايي كه رسالتهاي عملياتي ويژه اي دارند ؟، مانند بزرگراهها ، تفريحگاهها و امور هنري اين روش مي تواند براي تحليلگران برنامه و تصميم گيرندگان كارساز باشد . اين رويكرد كانون توجه را از افزودن به بودجه جاري به سمت حداقل ساختن حمايت عملياتي تغيير مي دهد . اين روش در آموزش ماهيت برنامه هاي دولت به مديران سطوح بالاي اجرايي و كارمندان موفق بوده است و مي تواند منابع بودجه و برنامه را به سوي فعاليتهاي با بهره وري بيشتر هدايت كند .

بودجه ربزي بر مبناي هدف

اين رويكرد ، كه نظام بودجه ريزي طرح و برنامه و مباني آن را رد مي كند ، در بعضي كشورها تحت عنوان (( بودجه ريزي پاكتي )) ناميده مي شود . بودجه ريزي بر مبناي هدف ، بودجه ريزي با فرآيند جيره بندي از بالا به پايين است كه در آن تعيين اولويتها و محدوديتها در بالا اساس انتخاب راهكارها در پايين است . اين نوع بودجه بندي نه بر عقلايي بودن اقتصادي كه بر عقلايي بودن سياسي تكيه مي كند :

1. اجازه در مورد تعيين سقفها ، اولويتها و سطوح مصارف پاكتي براي هر وزير ؛

2. تفويض اختيار جهت تامين اعتبار پيشنهادهاي جديد از منابع پاكتي تعيين شده ؛

3. اجازه براي تامين اعتبار اضافي براي پيشنهادهاي جديد از طريق حذف محدوديتهاي سياسي .

در اين نوع بودجه ريزي از واحد هاي عمده دولت خواسته مي شود تا بودجه خود را در محدوده اهداف يا سقفهاي پاكتي تسليم نمايند و ملاحظه كاريهاي سياسي مورد ملاحظه قرار مي گيرند .